תקיפה עקיפה של צו מנהלי על ידי רשות מקומית

ברע"א 7987/10 מדינת ישראל נ' עמותת מוסדות "חזון ישעיה" (פורסם בנבו, 28.4.2011)) צוינו דברים אלו: "על בתי המשפט לבחון היטב תביעות בהן מתבקש סעד כספי ואשר בגדרן משיג התובע על החלטה מנהלית כזו או אחרת של רשות. רק באותם המקרים בהם מדובר בתקיפה עקיפה תוכר סמכותו של בית המשפט האזרחי. ואולם, באותם המקרים בהם הלכה למעשה מדובר בתקיפה ישירה של ההחלטה המנהלית, אין לאפשר עקיפה של הליך העתירה המנהלית, על סדרי הדין הקבועים לגביה, באמצעות ניסוח מניפולטיבי של כתב הטענות". כן ראו: רע"א 6607/19 מדינת ישראל – משטרת ישראל נ' יעקובוב (פורסם בנבו, 12.2.2020), שם נקבע כי: "...על אף מרכזיותו של מבחן זה, עצם נקיבה בסכום כספי כמטרת התביעה לא הופכת את סיווגה לעניין הסמכות העניינית לתביעה אזרחית ולכזו אשר דורשת הכרעה שיפוטית ביחס למעשה המינהלי הנדון בגדרה בדרך של תקיפה עקיפה בלבד. הפסיקה דנה במקרים בהם נכון יהיה לקבוע חריגים למבחן הסעד. במקרים אלו יש לברר את מהותה של התביעה – האם אזרחית היא או מנהלית? האם מדובר בתקיפה עקיפה לאמיתה או שמא למעשה מדובר בתקיפה ישירה "בתחפושת"?.

יפים לכך הדברים שנכתבו ברע"א 483/88 מפעלים פטרוכימיים בע"מ נ' מדינת ישראל אגף, פ"ד מד(3), 812, 817-816 (1990), ולפיהם: "...מדובר לפנינו בהליך אזרחי שבו תובעת המבקשת מן המשיבה סכום כסף, אף על פי שכדי להגיע למתן הסעד לו עותרת המבקשת יהא על בית המשפט לידון בשאלות מתחום המשפט המנהלי; בגישה זו שאנו נוקטים אין רבותא וכבר פסקנו שרשאי בית המשפט האזרחי להעניק לפלוני סעד כספי בגין מעשה עוולה שבוצע על ידי רשות ציבורית באי שימוש נאות בשקול הדעת שהוקנה לה על פי החוק: ע"א 862/80 פד"י לז(757 (3 ובעיקרון אין המקרה שלפנינו שונה מן המקרה ההוא, אפילו בהנחה בה נדון בסמוך, שבסמכות שבשיקול דעת קא עסקינן". במקרה שלפנינו אין המדובר בתקיפה ישירה של החלטת הרשות אלא לכל היותר תקיפה עקיפה שתדרש אגב דיון בתביעת ההשבה.

יפים לענייננו הדברים שנקבעו ברע"א 6590/05 עריית אשדוד נ' שמעון צרפתי בע"מ (פורסם בנבו, 18.9.2005): "בין יתר סמכויות רשאי בית המשפט לעניינים מנהליים להעביר תחת שבט ביקורתו החלטות של רשויות מקומיות (פרט 8 לתוספת הראשונה לחוק, וכן הוראות נוספות בתוספת הראשונה שאינן מתייחסות לזהות המחליט, אלא לנושא ההחלטה, ושלפי אופיו המחליט הוא רשות מקומית). לפיכך, כאשר אדם מעונין בביטולה או בשינויה של החלטה שנתקבלה על ידי רשות מקומית, ובהיעדר הסדר מיוחד, עליו לפנות לבית המשפט לעניינים מנהליים. שונים הם פני הדברים כאשר הסעד המבוקש הנו סעד כספי. יש לאבחן מקרה זה ממקרה בו נתבקש סעד של ביטול או שינוי החלטה מינהלית. ניתן לראות זאת בבירור משבוחנים את התוספת השלישית לחוק. בתוספת זו (יחד עם סעיף 5(3) לחוק) נקבע, כי לבית המשפט לעניינים מנהליים יש סמכות לידון בתובענה לפיצויים שעילתה במיכרז. זה המקרה היחיד בו בית המשפט לעניינים מנהליים הוסמך, לעת הזו, לידון בהליך נגד רשות מינהלית כאשר הסעד הנתבע בו הנו סעד כספי. אף אם נבחן את הענין מן ההיבט הדיוני, נמצא שאין יסוד לטענה שבית המשפט לעניינים מנהליים מוסמך לידון בתביעת השבה המוגשת נגד רשות מקומית" (ההדגשות שלי – מ"ע).

בהזדמנות אחרת בהקשר דומה ציינתי דברים אלו שיפים לענייננו: "הטענה כי הסמכות לידון בתביעה נתונה לבית המשפט לעניינים מינהליים היא מרחיקת לכת ודינה להדחות. הנתבעות לא הצביעו כיצד העניין נופל בגדר סעיף 5 לחוק בתי משפט לעניינם מינהליים. סעיף 5(א) לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים קובע כי "בית משפט לענינים מנהליים ידון באלה –עתירה נגד החלטה של רשות או של גוף המנוי בתוספת הראשונה בענין המנוי בתוספת הראשונה ולמעט עתירה שהסעד העקרי המבוקש בה ענינו התקנת תקנות, לרבות ביטול תקנות, הכרזה על בטלותן או מתן צו להתקין תקנות". התביעה מושא תיק זה איננה כלפי רשות התיכנון אלא כלפי הרשות המוניציפאלית וועד היישוב.

...

בהזדמנות אחרת בהקשר דומה ציינתי דברים אלו שיפים לענייננו: "הטענה כי הסמכות לדון בתביעה נתונה לבית המשפט לעניינים מנהליים היא מרחיקת לכת ודינה להידחות. הנתבעות לא הצביעו כיצד העניין נופל בגדר סעיף 5 לחוק בתי משפט לעניינם מנהליים. סעיף 5(א) לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים קובע כי "בית משפט לענינים מינהליים ידון באלה –עתירה נגד החלטה של רשות או של גוף המנוי בתוספת הראשונה בענין המנוי בתוספת הראשונה ולמעט עתירה שהסעד העיקרי המבוקש בה ענינו התקנת תקנות, לרבות ביטול תקנות, הכרזה על בטלותן או מתן צו להתקין תקנות". התביעה מושא תיק זה איננה כלפי רשות התכנון אלא כלפי הרשות המוניציפלית וועד היישוב.

קצרו של דבר, שאני מחליט לדחות את הבקשה.

הנתבעת תשלם לתובעים הוצאות בקשה זו בסך כולל של 2,500 ₪ ללא קשר בתוצאות המשפט.

אוסיף, כי מעבר לכך ששאלת הבעלות במקרקעין אינה רלבאנטית לצורך הוצאת צו מינהלי כנגד הרשות המקומית וכי צו כאמור אינו מותנה בהוצאת צו כנגד הבעלים, הרי שהעירייה, כאמור, כלל לא הוכיחה את בעלותה של המדינה במקרקעין הספציפיים, מכח צו ההפקעה, מאחר ולא הראתה כי המקרקעין הספציפיים נתפסו על ידי המדינה או מי מטעמה (ראה היתייחסות לכך לעיל).

יש להוסיף, כפי שציין ב"כ הנתבעת בסיכומיו, כי פתיחת הדרך לאפשר תקיפה עקיפה של החלטה מנהלית עלולה לגרום לעיוות, שכן יש בה משום עקיפה של דוקטרינת השהוי, הנוהגת במשפט המינהלי (ראה ע"א 9569/04 חוסין אחמד עבידאת נגד הוועדה המקומית לתיכנון ובניה ירושלים (14.2.2008)).

האנטרס הצבורי דורש שרשות מקומית, האמונה על בריאות הציבור, אשר קבלה לידיה צו מינהלי לפינוי אסבסט, וטוענת כי הצוו המינהלי פגום, תעלה את טענותיה בתוך זמן קצר בדרך של תקיפה ישירה, לפי סעיף 50 לחוק למניעת מפגעי אסבסט ולא בדרך של תקיפה עקיפה, חדשים לאחר שקיבלה לידיה דרישה לתשלום כפל הוצאות פינוי.

...

לאור האמור לעיל, אני דוחה את התביעה.

כפועל יוצא מכך, אני מורה על ביטול הצו הזמני שניתן ביום 6.1.2016 בדבר עיכוב ביצוע הליכי הגביה הננקטים כנגד העירייה לפי פקודת המיסים (גביה), מכח סעיפים 49 ו - 73 לחוק למניעת מפגעי אסבסט.

התובעת תשלם לנתבעת את הוצאות ההליך בסך של 20,000 ₪.

קביעה זו, שמהוה תקיפה עקיפה של פעולתה של הנתבעת 2, תוביל למסקנה האם יש להורות על השבת הסכום ששולם לנתבעת 2.

הרשות מוסמכת לפעול בהתאם לסמכויות שהוקנו לה בחוק (יצחק זמיר הסמכות המינהלית 207 (מהד' שנייה מורחבת, כרך א', 2010); ע"א   546/04 ‏עריית ירושלים נ' שרותי בריאות כללית, פסקה 14 (20.8.2009)).

מים הם מוצר צריכה בסיסי וחיוני, ולפיכך הנתוק מזרם המים על ידי הרשות המקומית או תאגיד המים צריך להעשות על פי כללים ברורים ומוגדרים (ראו בג"ץ 1195/10 מרכז השילטון המקומי נ' הרשות הממשלתית למים ולביוב, פסקה 21 (13.11.2014) (להלן "עניין מרכז השילטון המקומי")).

מכוח צו זה נקבע תקנון המועצות המקומיות (יהודה והשומרון), התשמ"א-1981 (להלן "התקנון") אשר בסעיף 87ב קובע כי הוראות חוק תאגידי מים, לרבות חקיקת משנה מכוחו, יחולו גם במועצות המקומיות, למעט שינויים המפורטים בצו.

...

לאור האמור תשלם הנתבעת 2 לתובעים סך של 24,390 ₪ בצירוף הפרשי הצמדה וריבית מיום התשלום (29.9.2016) ועד התשלום בפועל, וסכום נוסף של 3,000 ₪, וזאת בצירוף שכ"ט עו"ד על סך של 8,000 ש"ח והוצאות משפט.

התביעה כנגד הנתבע 1 נדחית.

התובעים ישלמו לנתבע 1 שכ"ט עו"ד בסך של 4,000 ₪ והוצאות משפט.

הדרך בה היתנהלה המשיבה בעיניין רלוואנטית עתה פחות, וכל זאת, עד למועד בו הגיעה הסוגיה לפתחו של בית המשפט העליון, בעיניינה של עמותה אחרת, 'בנות ירושלים' בה נפסק כי העמותה זכאית לקבל את הפטור אותו ביקשה מהממונה, "נוכח העובדה שעל פי נוסחה הקיים של הפקודה אין מקום לבחון את שאלת תרומתה של המבקשת לקהילה" [דנ"מ 6673/12 עטרת בנות ירושלים נ' משרד הפנים, הממונה על מחוז ירושלים] בעקבות אותו פסק דין, עתרה גם המשיבה בטענות דומות, ובפסק הדין שניתן ביום 6.10.2015 בעתירתה של המשיבה דנן, נמחקה העתירה, אך זאת, תוך שהודיעה העותרת, היא המשיבה, "כי לדִידה על הערייה ליתן לה פטור גם בהתייחס לשנים קודמות. עם זאת, בכפוף לשמירה על זכויותיה למיצוי ההליכים המשפטיים ליישום החלטתו של הממונה, סבורה העותרת כי העתירה במתכונתה הנוכחית מיצתה את עצמה ודינה להמחק, ללא צו להוצאות" [בג"צ 808/14 נווה ירושלים נ' הממונה על מחוז ירושלים במשרד הפנים] בהמשך לכך הוגשה התביעה דנן כשליבת עילת התביעה הנה להשבת הסכומים שלטענת המשיבה שילמה ביתר, מהתקופה בה החלה נוקטת בטענות לסיווג מקפח לרעתה, ועד למועד פסק דינו של בית המשפט העליון הנ"ל. מעבר לכך נתונה חשיבות לאופן בו ניסחה המשיבה את הסעד המתבקש בכתב התביעה.

ההליך האזרחי משמש מזה שנים אכסניה לתביעות השבה המופנות כלפי רשויות מקומיות לכספים ששולמו על בסיס חיובים לסוגיהם שהוטלו על ידי הרשות המקומית, לרבות ארנונה.

זאת, בין אם לצד תביעת ההשבה נקט התובע בטענות שנועדו לתקיפה עקיפה, ובין אם בנסיבות אחרות:- "על בתי המשפט לבחון היטב תביעות בהן מתבקש סעד כספי ואשר בגדרן משיג התובע על החלטה מנהלית כזו או אחרת של רשות. רק באותם המקרים בהם מדובר בתקיפה עקיפה תוכר סמכותו של בית המשפט האזרחי. ואולם, באותם המקרים בהם הלכה למעשה מדובר בתקיפה ישירה של ההחלטה המנהלית, אין לאפשר עקיפה של הליך העתירה המנהלית, על סדרי הדין הקבועים לגביה, באמצעות ניסוח מניפולטיבי של כתב הטענות" [רע"א 7987/10 מדינת ישראל נ' עמותת מוסדות 'חזון ישעיה' (28.4.11)"

...

על פי סעיף 72 לכתב התביעה התבקש בית המשפט – "להצהיר כי התובעת היתה ועודנה זכאית לפטור מכוח פקודת הפיטורין סעיפים 4 ו/או 5 (י) משנת 2003 ועד למועד הגשת התביעה". לצד האמור נכון להביא גם את שנתבקש בסעיף 74 לכתב התביעה, ולפיו נתבקשה הצהרה – "שהסיווג הנכון לנכסי הפנימייה של התובעת הוא סיווג של מגורים סוג 3 ובהתאם יש להפחית את השטחים המשותפים". טענת המבקשת המגולמת בסעיף 1 לכתב ההגנה הינה שדין התביעה להידחות, "בהיותה מוגשת בפני המשפט הנכבד בחוסר סמכות עניינית, שכן עניינה המרכזי הינו תקיפת החלטה של הממונה על המחוז במשרד הפנים, דבר שאין בסכמות בית משפט נכבד זה לדון. בנוסף, תביעה זו עוסקת בטענות שהינן תלויות ועומדות בפני וועדת ערר...". המבקשת אף נקטה בטענת התיישנות ואולם זו טענה שאינה נוגעת לשאלת הסכמות העניינית, ולא זה המקום לדון בה. טענות המשיבה המשיבה בטענותיה מסתמכת על פסיקה לפיה מקום בו אין על הפרק תקיפה ישירה של החלטת הרשות, אלא סעד כספי הנלווה, לכל היותר, לתקיפה עקיפה, נתונה הסמכות לבית המשפט האזרחי.

זאת, בין אם לצד תביעת ההשבה נקט התובע בטענות שנועדו לתקיפה עקיפה, ובין אם בנסיבות אחרות:- "על בתי המשפט לבחון היטב תביעות בהן מתבקש סעד כספי ואשר בגדרן משיג התובע על החלטה מנהלית כזו או אחרת של רשות. רק באותם המקרים בהם מדובר בתקיפה עקיפה תוכר סמכותו של בית המשפט האזרחי. ואולם, באותם המקרים בהם הלכה למעשה מדובר בתקיפה ישירה של ההחלטה המנהלית, אין לאפשר עקיפה של הליך העתירה המנהלית, על סדרי הדין הקבועים לגביה, באמצעות ניסוח מניפולטיבי של כתב הטענות" [רע"א 7987/10 מדינת ישראל נ' עמותת מוסדות 'חזון ישעיה' (28.4.11)"

סוף דבר, בכפוף לאמור לעיל, נדחית הבקשה; המשך דיון במועד הקבוע לכך.

(1) עתירה נגד החלטה של רשות או של גוף המנוי בתוספת הראשונה בענין המנוי בתוספת הראשונה ולמעט עתירה שהסעד העקרי המבוקש בה עניינו התקנת תקנות, לרבות ביטול תקנות, הכרזה על בטלותן או מתן צו להתקין תקנות (להלן – עתירה מינהלית); (2) ערעור המנוי בתוספת השניה (להלן – ערעור מנהלי); (3) תובענה המנויה בתוספת השלישית (להלן – תובענה מינהלית); (4) ענין מנהלי או ענין אחר שנקבע בחוק אחר כי בית משפט לענינים מנהליים ידון בו, ובכפוף להוראות אותו חוק.

ההלכה בהקשר זה ברורה, וראו את רע"א 6590/05 עריית אשדוד נ' שמעון צרפתי בע"מ (19.9.2005), לאמור: "... כאשר אדם מעונין בביטולה או בשינויה של החלטה שנתקבלה על ידי רשות מקומית, ובהיעדר הסדר מיוחד, עליו לפנות לבית המשפט לעניינים מנהליים. שונים הם פני הדברים כאשר הסעד המבוקש הנו סעד כספי. יש לאבחן מקרה זה ממקרה בו נתבקש סעד של ביטול או שינוי החלטה מינהלית. ניתן לראות זאת בבירור משבוחנים את התוספת השלישית לחוק. בתוספת זו (יחד עם סעיף 5(3) לחוק) נקבע, כי לבית המשפט לעניינים מנהליים יש סמכות לידון בתובענה לפיצויים שעילתה במיכרז. זה המקרה היחיד בו בית המשפט לעניינים מנהליים הוסמך, לעת הזו, לידון בהליך נגד רשות מינהלית כאשר הסעד הנתבע בו הנו סעד כספי. אף אם נבחן את הענין מן ההיבט הדיוני, נמצא שאין יסוד לטענה שבית המשפט לעניינים מנהליים מוסמך לידון בתביעת השבה המוגשת נגד רשות מקומית." בדומה, אפנה לבר"מ 8689/16 עריית רמת השרון נ' הכפר הירוק (26.09.2017) (להלן: "עניין הכפר הירוק"), לאמור: "... בפסיקת בית משפט זה כבר נקבע כי מקום שבו עומדת על הפרק תביעה כספית להשבת תשלום שגבתה רשות מינהלית, בית המשפט האזרחי מוסמך לידון בה – בהתאם לסכום התביעה (ראו למשל רע"א 3879/05 עריית חדרה נ' חג'ג' אמריקה ישראל בע"מ, פסקה ד(2) (12.7.2005) (להלן: עניין חג'ג'); רע"א 6590/05 עריית אשדוד נ' שמעון צרפתי בע"מ, פסקות 4-2 (19.9.2005) (להלן: עניין עריית אשדוד); דפנה ברק-ארז, משפט מנהלי, כרך ד – משפט מנהלי דיוני, 136-135(2017) )." באותו מקרה, העתירה המינהלית הוגשה לפני ביצוע התשלום, ורק במהלך בירור העתירה התשלום בוצע בדרך של חילוט ערבות, ובית המשפט קבע ששעה שהעתירה הוגשה מלכתחילה כנגד ההחלטה לידרוש את התשלום והוא עוד לא שולם – קמה סמכות לבית המשפט המנהלי לידון בעתירה לגבי ההחלטה לידרוש את התשלום, ואם הוא בוצע במהלך בירור העתירה, הסמכות לא נשללת בדיעבד, ולכן – בית המשפט המנהלי המשיך לידון בעתירה דשם.

ככל שיהיו בפי התובע סעד כספי מהרשות טענות הנוגעות לחוקיות דרישת התשלום בהליך זה, ואם אלו תהיינה רלוואנטיות להכרעה בשאלת ההשבה, הן תבחנה על ידי בית המשפט האזרחי, בדרך של "תקיפה עקיפה" (עניין חג'ג', פסקה ד(2); רע"א 483/88 מפעלים פטרוכימיים בע"מ נ' מדינת ישראל – אגף המכס והבלו, פ"ד מד(3) 812, 817-816 (1990) (להלן: עניין מפעלים פטרוכימיים)).

...

העותרת טוענת כי אין מקור סמכות חוקי לחייב אותה באגרות ששולמו, על סמך ניתוח של התוספת השלישית לתקנות, אך אני סבורה כי הניסוח של התקנות ושל התוספת מאפשר גם את הפרשנות שבה נקטה המשיבה, ולכן – אין מקום לקבוע כי עמדתה בלתי חוקית.

סיכום - לאור האמור לעיל, אני דוחה את העתירה.

עם זאת, לא אעשה צו להוצאות לחובת העותרת, ולו מן הטעם שאני סבורה כי היה על המשיבה להשיב לפניות המוקדמות של העותרת טרם הוגשה העתירה (ונזכיר כי העותרת לא קיבלה מענה סופי אלא במסגרת התשובה לעתירה, שכן המשיבה המתינה לעמדת המינהל).