תמיכות רשויות מקומיות לאמנה - פרשנות נוהל משרד הפנים

בית-המשפט קבע, כי סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן – חוק יסודות התקציב) – אשר בפסיקה נקבע כי הוא חל אף על רשויות מקומיות – קובע, שתקציבים יחולקו למוסדות ציבור לפי מבחנים שוויוניים, וחוזר מנכ"ל משרד הפנים 4/2006 מיום 23.8.06 קבע "נוהל תמיכות במוסדות ציבור על-ידי רשויות מקומיות" (להלן – נוהל תמיכות), שעניינו הסדרת תמיכות של הרשויות המקומיות במוסדות ציבור הפועלים בתחומן המוניציפלי בנושאי חינוך, תרבות, דת ועוד, בהתאם לתבחינים קבועים מראש.

עוד צוין בהנחיה, כי ראוי לתת פרשנות מחמירה למבחנים המפורטים לעיל, וזאת בשל המציאות הפוליטית בישראל, ובשל הרצון למנוע שימוש בנכסי המדינה לצרכים פוליטיים, שלא כדין.

נהלי תמיכות סעיף 3א לחוק יסודות התקציב – הקובע הוראות בנוגע לתקציבם השנתי של משרדי הממשלה, מתייחס לסמכותם להעניק תקציבים למוסדות ציבורים המוגדרים כ"גוף שאינו מוסד ממוסדות המדינה, הפועל למטרה של חינוך, תרבות, דת, מדע, אמנות, רווחה, בריאות, ספורט או מטרה דומה".

...

הצטברות מכלול הנסיבות האמורות מובילה למסקנה, כי האירוע הנדון, כפי שתוכנן וכפי שהוצא אל הפועל, אינו אירוע עירוני מבחינה מהותית, המיועד לציבור החרדי והדתי בירושלים ואף ברחבי הארץ, או "לתושבי ירושלים הדתיים המזרחיים" (כאמור באחת מהתשובות של העירייה לשאלון), כי אם אירוע שמזוהה עם תנועת ש"ס או עמותת אל המעיין, אשר נערך למעשה על-ידי גורם אחר, ולא העירייה, וככזה – אין לתקצב אותו כאירוע עירוני.

המסקנה האמורה נלמדת, בין-השאר, מהאירוע הקודם שאורגן על-ידי אל המעיין, הדומה במהותו לאירוע שלפנינו, פרט לכך שהפנייה לעירייה ולחברת "אריאל" קדמה הפעם לאירוע, ולא נעשתה לאחריו כמו בפעם הקודמת; מזהות הדוברים, אשר רובם ככולם קשורים לתנועת ש"ס או מזוהים עִמה באופן מובהק; מהיעדר תשובות, או היעדר תשובות ענייניות ומתקבלות על-הדעת, של העירייה, בעניין שליטת הגורמים מטעמה בעריכת האירוע, בתוכנו ובביצוע, ובעיקר בעניין הדוברים והתכנים; וממכלול האינדיקציות העולות מנסיבות "מתן החסות" ועיתויה.

התוצאה על-יסוד האמור לעיל, העתירה מתקבלת, במובן זה שהחלטת עיריית ירושלים לממן את אירוע "הקבלת פני רבו" הנדון בעתירה, כאירוע עירוני, מבוטלת.

" יצוין כי העתירה העלתה טענות נוספות וכן בקשות לסעדים נוספים, אך הצוו-על-תנאי ניתן רק בהיבט הנורמאטיבי - האם המשיבה 10 (להלן: אמנה), בהיותה מאוגדת כאגודה שיתופית, מהוה "מוסד ציבור", והאם פעילות בתחום ההתיישבות היא בגדר "מטרה ציבורית", וזאת בהתייחס ל"נוהל תמיכות במוסדות ציבור על ידי הרשויות המקומיות", שפורסם במסגרת חוזר מנכ"ל משרד הפנים 4/2006 (להלן: הנוהל או נוהל הרשויות המקומיות).

במצב דברים זה, אינני סבור שניתן לומר כי התגבשה פראקטיקה התומכת בפרשנות העותרים, לפחות ככל שהדבר אמור בנושא בו עסקינן – מתן תמיכות על ידי רשויות מקומיות (למשמעותה שיש לתת לפרקטיקה לפיה נוהגת הרשות לעניין פרשנות הדין השוו ע"א 3847/16 עגלי תל שווק בקר נ' מדינת ישראל, משרד החקלאות ופיתוח הכפר, פסקה 11(ג) (11.3.2018)).

...

ואולם לא ניתן לקבוע, על פי ההגדרות הקבועות כיום בדין, כי גוף שהדין אינו מטיל עליו חובות אלה אינו יכול לבוא בגדר "מוסד ציבור". מכל הטעמים הללו, הגעתי למסקנה כי בהיעדר הגבלה בהגדרת "מוסד ציבור" על צורת ההתאגדות, ובהינתן ההגבלה הקבועה בתקנונה של אמנה, האוסרת על חלוקת רווחים לחבריה, יש לראות בה כגוף "הפועל שלא למטרה של עשיית רווחים" לעניין הגדרת "מוסד ציבור" בנוהל התמיכות.

משכך, ושמקובלים גם עליי נימוקיה של חברתי, השופטת וילנר (המקובלים גם על חברי, השופט (בדימ') מזוז), לכך שמטרותיה של אמנה הן בגדר ""מטרות ציבוריות" לצורך ההגדרה האמורה (דהיינו הן "מטרה דומה" למטרות המנויות במפורש בהגדרה), מקובלת עליי גם מסקנתה כי אין בסיס לטענת העותרים שאמנה אינה יכולה להיחשב "מוסד ציבור" לעניין נוהל התמיכות.

המסקנה המתבקשת היא שדין העתירה להידחות.

עוד צויין כי תתואם פגישה לבחון ולהבהיר "אילו פעולות אמנות של הגלריה ניתן לראות בתקופת הביניים כמתאימות לשימוש בשצ"פ". בהמשך לכך, ביום 8.12.16, היתקיימה פגישה של הגלריה עם נציגי הערייה, בסיכומה העלה המשנה ליועץ המשפטי לעירייה על הכתב את ההנחיות שניתנו לעמותה על פיהן בשלב זה, עת טרם הוסדר הסכם רשות השמוש והנושא בשימוע אצל מנכ"ל הערייה נוכח ייעוד הקרקע לשצ"פ, אין לקיים בנכס את המפגש של ארגון תעיוש, שאין לו קשר לאומנות ולפעילות השכונתית-קהילתית; וכך גם לא את הקורס המדיני-כלכלי של תנועת דרכנו, גם משום שהנה, לדברי הערייה, פעילות מעין מפלגתית, וכן כרוכה בהעברת המקרקעין לגורם אחר לפרק זמן משמעותי, בנגוד לכללי משרד הפנים והעירייה.

בהקשר זה מפנים העותרים למכתב מטעם המשנה ליועץ המשפטי לממשלה מיום 5.6.17 המציין כי הובהר ליועצים המשפטיים ברשויות המקומיות מטעם היועץ המשפטי לממשלה, כי את האיסור הקבוע בכללי משרד הפנים על שימוש פוליטי בנכסים ערוניים, יש לפרש בצורה מצמצמת.

אף שכעולה מהמסמכים שלפניי כמו גם מהמענה שניתן לשאלון, נטען כי נהלי משרד הפנים אוסרים על פעילות פוליטית או מפלגתית בנכס ערוני, ובהתאם פנתה הערייה אל הגלריה בדרישה לביטול פעילויות מסוימות.

טענה זו נתמכה בתצהיריהם של חברי הועדה, שאישרו את האמור בכתב התשובה, ואף נתמכה בנתוני עובדה מפורטים שהוצגו במסגרת הדיון בבקשה לצוו ביניים, שם הביאו המשיבים נתונים מפורטים באשר לצורך העירוני הדוחק בכיתות גן נוספות לאור הגידול ברשום לגנים ערוניים באזור.

...

ואולם מקובלת עליי טענת המשיבים כי לא נראה כי מהתבטאויות פוליטיות אלו ניתן ללמוד, בנסיבות העניין, כי ההחלטה לא התקבלה משיקולים מקצועיים של אמת.

כעולה מהשתלשלות העניינים כפי שתוארה לעיל, עוד הרבה קודם לתחילת ה"שיח הפוליטי" סביב הגלריה בשלהי שנת 2016, עמדו גורמי המקצוע בעירייה על אותם נימוקים שבסופו של דבר הביאו לאי פרסום הנכס להקצאה, ולפינוי הגלריה: העובדה שהגלריה פעלה במקום ללא הקצאה וללא חוזה רשות שימוש; אי התאמת פעילות הגלריה לשימושים המותרים במקום; והצורך העירוני בנכס.

אשר על כן, העתירה נדחית.

עמדה זו נתמכת, לטענת הערייה, על ידי העובדה כי לא היתקיים דיון לגופו של עניין בועדת המשנה העירונית, טרם שהתקבלה החלטת ההפסקה של ההליך בועדת ההקצאות.

במהלך משא ומתן זה היתקשרה הערייה עם חברת עדן, בתאריך 04.07.2018, בהסכם להתאמת המבנה והפעלתו לצרכי: תרבות, אמנות, תיירות ומדיה, למשך 5 שנים.

פרשנות לשונית זו של נוהל משרד הפנים מתיישבת עם תכליתו של הנוהל, המבוארת במבוא אליו בזו הלשון: "נוהל זה מכוון לקדם, בתחום הקצאת קרקע, מנהל תקין, שמירת עיקרון השויון, חיסכון, יעילות ושקיפות ולמנוע פגיעה בטוהר המידות". תכלית זו, יש לקרוא בצידה, את דרישת המחוקק בסעיף 188 לפקודת העיריות, כי עיסקאות של הרשות המקומית במקרקעין יובאו לאישורה של מועצת הרשות.

...

סוף דבר נוכח כל האמור לעיל, אציע לחברתי ולחברי כי נדחה את הערעור ונקבע כי יש לפרש את נוהל משרד הפנים ואת הנוהל העירוני כך שמי שמוסמך על פיהם לבטל הליך הקצאה שהחל וטרם הושלם היא מועצת העיר.

עוד אציע לחבריי כי נקבע שהמערערת תשלם למשיבה 1 הוצאות בסך של 25,000 ש"ח. המשנה לנשיאה השופטת ד' ברק-ארז: אני מסכימה עם חברי המשנה לנשיאה ח' מלצר כי דין הערעור להידחות מהטעמים שפורטו בפסק דינו.

ת השופט ג' קרא: אני מסכים עם האמור בחוות דעתו המפורטת של המשנה לנשיאה ח' מלצר כי דין הערעור להידחות.

לאחר שהמחלוקת בעתירה צומצמה לסעד העקרוני שעניינו ביטול נוהל מיזמים משותפים, ולאחר שמשרד הפנים הגיש תגובה בכתב שתמכה בעמדת העותרים בנושא זה, נדרשה עריית ירושלים להגיש כתב תשובה לעתירה, וזה הוגש ביום 13.11.2022.

(30) היתקשרות לבצוע מיזם אשר יפעל ללא כוונת רווח, למטרה של חינוך, תרבות, דת, מדע, אמנות, רווחה, בריאות, ספורט, התיישבות, עלייה, מחקר או למטרה דומה, לאחר בחינת קיומם של מיזמים כאמור בתקנה 3ב ובכפוף לתנאים הנזכרים בה, ובילבד שיתקיימו שני אלה: (א) ההיתקשרות נעשית עם מי שתורם ממקורותיו סכום שאינו נמוך ממחצית עלות ביצוע מיזם.

בהקשר זה צוין כי משרד הפנים לא היה שותף בדרך כלשהיא לגיבוש נוהל מיזמים משותפים של עריית ירושלים, וממילא אין מדובר בנוהל המצוי "תחת עינו הפקוחה של משרד הפנים". באשר לסוגיה שעל הפרק – משרד הפנים טען כי עילות הפטור הקבועות בתקנות חובת מכרזים אינן חלות על רשויות מקומיות, וכי על עריית ירושלים חלים הפטורים הקבועים בתקנות העיריות.

בהקשר זה העלתה הערייה מיגוון טיעונים: (א) נטען כי הערייה הייתה רשאית לבסס את נוהל מיזמים משותפים על הפטור הקבוע בתקנה 3(30) לתקנות חובת מכרזים, וזאת בדרך של היקש או בדרך של פרשנות מרחיבה המחילה את עקרונותיהם של דיני המכרזים הכלליים על הרשויות המקומיות.

...

כמו כן, בנסיבות המקרה דנן לא שוכנעתי כי מתקיים חשש מבוסס להשלכות רוחב קשות, וזאת ממכלול הטעמים שפורטו בפס' 25 לדבריי לעיל.

אינני סבורה כי יש במכתב האמור כדי לשנות מן המסקנה אליה באתי.

אינני רואה, אפוא, להיעתר לבקשתה החלופית של עיריית ירושלים להשהות את ביטול הנוהל למשך 18 חודשים.