תכנית שמאפשרת בתחום שפ"פ רק חלק ממה שמותר בשצ"פ

לאחר מספר חילופים של באי כח העותרים, הוגשה ברשות בית המשפט (ביום 7.7.21), עתירה מתוקנת שבמסגרתה נטען, בין היתר, כי המקרקעין שבהם נסלל הכביש מוגדרים בתשריט התכנית כשטח פרטי פתוח (שפ"פ) אשר בו "...כל בניה אסורה". העותרים הוסיפו וטענו כי גם אם יימצא כי המקרקעין מוגדרים בתכנית כשטח צבורי פתוח (שצ"פ), הרי שלא ניתן, על פי התכנית לסלול בהם כבישים, והוסיפו כי בתקנון התכנית קיימת הפרדה ברורה בין ייעודי שפ"פ לשצ"פ ובין ייעוד של "כבישים ודרכים". העותרים התייחסו במסגרת העתירה המתוקנת לטענת המשיבות שנטענה בתשובותיהן, כפי שפורט להלן, כי ייעוד המקרקעין הנו שצ"פ וייעוד זה כולל גם "...שבילים...", כאשר הכביש המדובר נופל לסברתן בגדר ייעוד זה. העותרים טענו כי "...השמוש המותר בשצ"פ לא מאפשר כביש!!!! ו"שביל" אינו "דרך". המשמעות של שבילים בתחומי מיגרש השצ"פ מתייחס לאותם שבילים שפזורים בתחומי הפארקים בישראל – שבילי אופניים ו/או שבילי הליכה – אולם מכאן ועד הפרשנות ששימוש בשביל מאפשר כביש למשאיות כל השנה – רחוקה הדרך!!".

אם ניזקק גם לעניין זה להיקש מתקנות התעבורה, הרי שנדמה, כי נתיב הנסיעה שנסלל עונה להגדרת "כביש" שבתקנות: "'כביש' – חלק הדרך המיועד לתנועת כלי רכב, או שנסלל או שופר לשם כך, או שתנועת כלי רכב נוהגת לעבור בו, למעט שולי הדרך". משכך, הרי שהשימוש בציר התנועה המדובר בפועל, הנו שימוש שמשמעו כביש, וכשהמדובר בשפ"פ כאמור, הרי שהשימוש האמור אינו מעוגן בתכנית החלה, ועל כן, נידרש בגינו היתר.

...

יצויין, כי נעשו נסיונות למצוא פתרון מוסכם לסוגיה שבמחלוקת, בין היתר, תוך העזרות במומחה לאקוסטיקה שמונה על דעת הצדדים, אלא שבסופו של דבר ובמידה לא מבוטלת נוכח מסקנות המומחה בדבר אי חריגה מתקני הרעש בבית העותרים בגין השימוש בכביש (שתפורטנה בהמשך פסה"ד), לא התגבש פתרון מוסכם, ומשכך, נדרשת הכרעה בעתירה.

באשר לעתירה ליתן צו מניעה קבוע "...האוסר על המשיבים לאפשר שימוש בשטח ככביש...", הרי שעתירה זו אין לדחות על יסוד טענות השיהוי, המעשה העשוי או הגשת העתירה בידיים בלתי נקיות, הגם שבטענות אלה יש ממש כאמור, שכן, הותרת השימוש בכביש באופן קבוע, ללא קבלת היתר, כאשר הדבר נדרש בהעדר עיגון לסלילת כביש ולשימוש בו ככזה, בהוראות התכנית החלה, עלול להנציח מצב שאינו כדין.

בנסיבות, סבורני, כי נכון להעמיד את התקופה האמורה על 12 חודשים מהיום.

העתירה נדחית אפוא בחלקה הגדול, ואולם ניתן צו מניעה מושהה לתקופה של 12 חודשים מהיום לשימוש בכביש, כל עוד לא יוסדר תכנונית.

נכון למועד העתירה כ- 145 דונם בתחום המכון הם שטחים פתוחים פרטיים (שפ"פ) שפותחו על ידו באופן אינטנסיבי והם כוללים שטחי גינון, טיפוח נוף, שבילים, ספסלים ותאורה שכולם הותקנו על ידי המכון, הכל בהתאם למטרות תכנית רח/1/106א ותכניות נוספות שפורטו בעתירה וחלות על שטח המכון, ובין מטרותיהן שטחים נרחבים לשפ"פ. חלק גדול משטחי המכון מיועדים לשימור, ועם כל פתוח עתידי, במסגרתו תתוסף בניה חדשה במיתחם המכון, צפויים להתווסף שטחים פתוחים נוספים.

מכון ויצמן אמנם מאפשר כניסת אזרחים לתוך חלקים מסוימים בתחומי המכון, אך רשות זו תלויה ברצונו הטוב של מכון ויצמן אשר יכול על פי שיקול דעתו, בכל רגע, להפסיק את הרשות.

גם כיום, על פי המתואר בעתירה, הכניסה איננה חופשית לחלוטין כפי שמותרת הכניסה לגנים צבוריים ברחבי העיר, אלא מותנית בהצגת תעודות מזהות או בתעודות המאשרות את הכניסה.

ביהמ"ש (כב' השופטת למרשטרייך – לטר) דחה את הטענה וקבע "אין בחוק העזר (תיעול באותו מקרה – ז.ב.) הוראה המקנה פטור או הקלה מתשלום היטל לנישום שבצע בתחומי הנכס שלו עבודות תעול, או למי ששפר חלקו ואף נהנה מניקוז טבעי. (ראו ע.א. 13/09 א.ר.י מזרחי נ. עירית בת ים [פורסם בנבו] (18.7.11)". המכון סבור כי זיקת השמוש לענין תעול שונה מזיקת השמוש הנדרשת לענין שצ"פ והוא מסתמך על פסה"ד ב ע.א. 13/09 א.ר.י מזרחי נ. עירית בת ים (להלן "פס"ד מזרחי") שאוזכר בפסה"ד תש"ן תיעול בו נאמרו הדברים הבאים: "אמת, זיקת ההנאה בתעול, בין התשתית לבין הנכס הנה "רחוקה" יותר, להבדיל מתשתיות המים והביוב לדוגמא.

...

התוצאה היא שהעיר רחובות נשענת על שטחי הגינון של מכון ויצמן ובמפת השצפ"ים של העיריה מופיעים שטחי הגינון המצויים בתוך מתחם המכון כאילו הם שצפ"ים עירוניים.

דברים ברוח זו נאמרו בפסה"ד תש"ן שצ"פ בהתייחס למהות השצ"פ ולרציונל שעומד מאחורי הצורך בשטחים ירוקים וקבע "הצורך בשטח ציבורי פתוח אינו רק בהתייחס לגני-ילדים אלא גם בהתייחס לריאות ירוקות, וליצירת שטחי נוי, המהווים בין היתר איזורי חיץ בין איזורים תעשייתיים לאיזורי מגורים." לאור האמור אני קובעת כי העובדה שמכון ויצמן הוא מתחם עתיר שטח וירק אינה מוציאה אותו מכלל בעלי הנכסים בעיר שצריכים לשאת בתשלום הוצאות הפיתוח לשטחים הציבוריים.וכי מתקיימת זיקת שימוש, גם אם קלושה בין המכון לבין השצפ"ים. החלוקה לרובעים טענה נוספת שנטענה על ידי מכון ויצמן התייחסה לחלוקת העיר לרובעים.

סיכום אני דוחה את טענת המכון כי אין לחייבו בהיטל שצ"פ משום שבתחומו מצויים שטחים פתוחים מגוננים המשמשים עבורו כשצ"פ וכן את טענתו כי השצפ"ים בגינם חויבו לא נועדו לשמש את המכון בהעדר זיקה בינם לבין המכון.

על פי התכנית מצוי הפיתרון בתחום השפ"פ, המהוה כאמור חלק מההפרדה בין כביש 562 לבין חלקת העותרים ומשמש כבר לחניה בהיתר מזה שנים.

תשומת לב לישכת התיכנון כי בסעיף 4.2 להוראות התוכנית המוצעת נקבע כי השימושים וההוראות המותרים בתחום השפ"פ הנם עפ"י התוכנית המאושרת צש/בת/62/ב (תוקף 18.8.94).

הערת מנהל התיכנון ותוצאות בדיקה נוספת של לישכת התיכנון לגבי התוכנית שחלה בשטח ובחינת סוגיית החניה בשפ"פ הובאו בפני הועדה שסבורה, כי השפ"פ לא נועד לחניה על פי התוכנית המאושרת, ובכל מקרה אין לאשר בו חניה נוספת על זו שאושרה בהיתר שכן הדבר יביא לסיכול תכליתו התכנונית של השפ"פ שלאורך מיגרשי התעשייה שתוכנן במקור, כדי להוות רצועה ירוקה המעבה את רצועת השצ"פ שנועדה להפריד בין דרך מס' 562 לאיזור התעסוקה.

משהתבררה הבעייתיות סביב נושא החנייה בשפ"פ, שעמדת הוועדה לגביו היא שהתוכנית התקפה אינה מאפשרת בו חניה, ו/או שלא ניתן לאשר בו חניות נוספות שיסכלו את תכלית השפ"פ, כמתואר לעיל, סבורה הועדה שלא ניתן לאשר את תוספת זכויות הבנייה המבוקשות.

יתרה מכך, מתן הקלה על ידי הולנת"ע נידרש רק לענין סטיה מהוראות תמ"א 3 לגבי המרחק לכביש 562, אך אין בידם כדי לסייע לעניין ייעודה של חלקה 8, לשימוש אחר ממה שנקבע בתכנית צש/בת/2/62.

...

למרות זא, אין בכל האמור כדי להועיל לעותרות ודין העתירה להידחות.

הועדה המחוזית שבה ובחנה את התכנית והחליטה לדחותה לא רק על יסוד הערות מנהל התכנון אלא על יסוד "בדיקה נוספת של לשכת התכנון לגבי התכנית שחלה בשטח ובחינת סוגיית החניה בשפ"פ" והיא הגיעה למסקנה כי השפ"פ "לא נועד לחניה ... ובכל מקרה אין לאשר בו חניה נוספת על זו שאושרה בהיתר שכן הדבר יביא לסיכול תכליתו התכנונית של השפ"פ שלאורך מגרשי התעשיה שתוכנן במקור". שיקול נוסף שעמד לנגד עיני הוועדה היה השלכת הרוחב שיש להחלטתם לגבי מגרשים סמוכים הנמצאים באותו מצב.

סוף דבר לאור האמור אין מנוס מדחית העתירה.

בהקשר זה פירטו המשיבות 2-1 את ייעודי הקרקע הכלולים בתכנית מלבד מגורים, שחלקם מסך שטח התכנית הנו כדלקמן: כ-6% מבנים ומוסדות ציבור; כ-9.5% פארק/גן צבורי; כ-18% דרכים; כ-9% שצ"פ/שפ"פ; כ-8% מסחר ותעסוקה; כ-35% קרקע חקלאית וכ-9% מגורים.

יפים לעניין זה דברי בית המשפט העליון בע"א 6805/99 תלמוד תורה הכללי והישיבה נ' הוועדה המקומית לתיכנון ובניה ירושלים, פ"ד נז(5) 433, 452 (2003), שם נקבע כדלקמן: "תכנית איחוד וחלוקה הנה אמצעי חשוב הנתון בידי הרשות התכנונית למצות את התועלת המרבית משטחי מקרקעין הנמצאים בתחומה לטובת הפרט והכלל... המטרה באיחוד וחלוקה היא ליצור התאמה ואיזון בין צרכי הפרט במימוש והנאה מהקרקע לבין צרכי הציבור בשימושי קרקע לטובת הכלל. במסגרת תכנית איחוד וחלוקה, מאחדים מגרשים שונים בתחום התכנית למצבור אחד ומחלקים מיצבור זה מחדש למגרשים התואמים את צרכי הבנייה והשמוש של הפרט והציבור באיזור, לעתים, תוך העתקת זכויות הבעלים ממקום למקום והפקעת חלק מהשטח לצרכי ציבור". ראו בעיניין זה גם דברי בית המשפט העליון בעע"מ 2279/19 הועדה למתחמים מועדפים לדיור נ' נוימן (24/07/19) (להלן: "פסק דין נוימן"), שם נקבע כדלקמן: "כלי זה, שהנו יוצא דופן בארגז הכלים של גורמי התיכנון בשל אופיו הקנייני, נועד לאפשר למוסדות התיכנון להגיע לתוצאה התכנונית הרצויה בעיניהם באופן שמפחית בין השאר את הקושי שבריבוי בעלים בקרקע, ואת ההתנגדויות של בעלי קרקע שעשויים להקשות על הליך התיכנון ומימושו. כלומר, מטרתו לעזור לגורמי התיכנון לפעול כך שהבעלות בקרקע לא תהווה אילוץ שיפגע באיכות התיכנון ומימוש התכנית באופן מיטבי". על פי הפסיקה מנגנון האיחוד והחלוקה נועד לשמש שתי תכליות עיקריות: הראשונה, לשרת צרכים תיכנוניים במצבים בהם נידרש לבצע חלוקה יעילה יותר של החלקות בתוך מרחב מסוים, על מנת להתאים את החלוקה לצרכים התכנוניים; השנייה, חלוקה צודקת של הנזק וההשבחה בין בעלי מקרקעין בתחומי תכנית.

בעיניין בני ציון עמד בית המשפט העליון על המבחנים לפיהם תבחן טענת אפליה בהקשרים תיכנוניים, ובלשונו של בית המשפט: "... לטענת העותרים בדבר הפגיעה בשויון והפליה יש מרחב מחיה צר מאד. טענה זו יכולה להצליח אך ורק במתכונת של דרישה לשויון בין שוים מכל הבחינות התכנוניות הרלבנטיות. למשל, מי שיכול להראות שמקרקעיו כשרים לקבלת זכויות הפיתוח בגדריו של סעיף 7.6.2.6 לתכנית הבסיס, מאחר שמקרקעין אלו מקיימים את דרישת הרצף וההשלמה ואת שאר התנאים שבאותו סעיף, יכול, בנסיבות מסויימות, לטעון לפגיעה בשויון ולהפליה. טענה כאמור תצלח אם לא יימצא שום הבדל תיכנוני מהותי בין מצבו של אותו טוען לבין בעלי מקרקעין אשר זכו לקבל זכויות פיתוח לפי סעיף 7.6.2.6 הנ"ל. הפליה תיחשב לפסולה אך ורק במקרים של פגיעה בשויון בין שוים, והדברים ידועים (ראו: בג"ץ 2359/20 עדאלה המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' ראש הממשלה [פורסם בנבו] (14.4.2020), פסק 7 לפסק דיני והאסמכתאות שם). בדומה לכך, בעל מיגרש יוכל לטעון בהצלחה נגד אי-הכללת מגרשו בתכנית של איחוד וחלוקה כשבידו להראות את שני אלה: (1) ערך המיגרש ירד מחמת החלטה להשאירו מחוץ לאיחוד וחלוקה; ו-(2) לא קיים שום הבדל מהותי תיכנוני בין אותו מיגרש לבין המגרשים אשר נכללו בתכנית. כללים ברורים וידועים אלה נובעים ממהות הסעד שבידינו לתת לבעל דין: הסעד שבידינו לתת הוא לעולם סעד משפטי – כדוגמת תיקון הפליה – ולא סעד תיכנוני." בעניינינו, לא עלה בידי העותרים להוכיח קיומה של הפליה בעיניינם.

בכל הנוגע לתא שטח 803 ציינה החוקרת כי מאחר והתכנית מצמצמת את הקרקעות החקלאיות לעיבוד של תושבי כפר חסידים, בשל הסטת נחל ציפורי והמרת שטחי חקלאות לתעסוקה, סוכם בדיונים מוקדמים על התכנית שהתקיימו עם המועצה האזורית זבולון, כי כדי להפחית את הפגיעה יתוספו שימושים מותרים של בתי צמחיה, מינהרות וחממות בשטחים אלה, שכן במצב הנוכחי שימושים אלה אינם מתאפשרים סטאטוטורית ובאופן זה ניתן יהיה להקטין את הפגיעה בהם ככל הניתן וליצור איזון בין כלל הצרכים והאינטרסים.

...

בנסיבות המקרה, סבורני כי אין בסיס לטענת אפרת כי התכנית נוגדת את הוראת סעיף 6.1.2 לתמ"א 35.

לאור האמור, ומבלי להיכנס ליתר טענות העותר בכל הנוגע להסדרת תוואי הנחל והרצועה בצידיו, סבורני כי דין טענות העותר לעניין אי הכללת מקרקעיו בתחום האיחוד והחלוקה של התכנית להידחות.

מדובר אם כן בהחלטה תכנונית מקצועית, שהעותר לא ידע להצביע על פגמים שנפלו בה, ולכן ומשכלל אין בית המשפט שם עצמו במקום הרשות המקצועית, דינה של טענת העותר בעניין זה להידחות.

סוף דבר סיכומו של דבר – העתירה נדחית.

הועדה המקומית, בפרויקטים אחרים (פרויקט אזורים, פרויקט אשדר), לא ראתה בעיה לגבי זכותן של החברות להגיש בקשות להיתר, הכוללות חלק משטח השצ"פ, והיא התירה, בפרויקטים אלה, הקמת חניות תת קרקעיות מתחת לשצ"פ. התכנית קובעת במפורש כי ניתן להקים חניונים למגורים[footnoteRef:2] מתחת לשצ"פים, ולא עושה איבחנה בין "פס" השצ"פ לבין שאר שטח השצ"פ. [2: חניונים המשמשים את בנייני המגורים.

ב"כ הועדה המקומית מפנה לכך, שכאשר התכנית ביקשה לאפשר מעבר לרכב חירום, הצלה ושירות, בייעוד שעל פניו אינו מאפשר מעבר לכלי רכב (יעוד שפ"פ), היא ידעה לקבוע זאת במפורש, ראה סעיף 17.1, ס"ק 11 של התכנית.

התכנית לא מצאה לנכון לקבוע קביעה דומה ביחס לשטחי השצ"פ. ועדת הערר קבעה בענין זה (פיסקה 77) כי "התכנית מתירה בשצ"פ סימון חניות וכן רחובות וככרות לטובת השימושים המותרים במקום, כך שהותרת אפשרות למעבר כלי רכב שנועד לעיתות חירום בלבד בתחום זה, והותרת שטח פתוח עבורו, אינה סותרת חזיתית את השימושים המותרים בשצ"פ ....". המבחן לעניין זה איננו האם השמוש "סותר חזיתית" את הנאמר בתכנית, אם לאו, אלא האם השמוש הזה נכלל ברשימת השימושים המותרים לפי התכנית.

כך גם בערר (י-ם) 464/08 מלונות שלום נ' רשות הרשוי ירושלים, שם נאמר (בפסקה 158) כי "התכנית הרלוואנטית התירה באופן הברור ביותר מעבר של כלי רכב, הן חירום והן אחרים, על פני השצ"פ לשטח מס' 1, אשר אין חולק כי זהו המיגרש נושא הערר". גם בערר (מרכז) 271+269/04 ציון לוי נ' הוועדה המקומית ראשל"צ עלתה, בין היתר, הסוגיה של שימוש בשצ"פ לצורך מעבר לרכב, ונקבע כי "ענין זה אכן הוא בשקול דעת, ותלוי בהגדרת שצ"פ לפי התכנית הקובעת אותו. במצב כפי שהונח בפנינו, איננו רואים מניעה לאפשר השמוש בשצ"פ". הינה כי כן, ובאופן עיקבי, התכנית היא היא הקובעת את רשימת השימושים המותרים באיזור מסוים, ומטרת השמוש, שלגביו מבקשים היתר, צריכה "לעלות בקנה אחד עם אחת מהפעילויות המותרות, המפורטות באותה רשימה". במקרה דנן, השמוש בשצ"פ לצורך מעבר או חנייה של רכב חירום "לטובת" בנייני המגורים, לא הותר בתכנית, ועל כן לא ניתן להתירו.

...

פרשנות תכליתית מחייבת את המסקנה הזאת (שכאמור, יש לה עיגון בלשון התכנית), שהרי מגרש 8ב' הוא מגרש "כלוא", שאין אליו גישה כלל ועיקר.

לסיכום נושא זה, אני מקבל באופן מלא את החלטת ועדת הערר, בכל הנוגע לשביל הגישה להולכי רגל.

(ה) אני מקבל את העתירה (למעט בענין שביל הגישה להולכי רגל) ומבטל את החלטת ועדת הערר מיום 20/4/21, מלבד החלקים בהחלטה הנוגעים לשביל הגישה להולכי רגל.