עתירת חברי מועצת עיריית רחובות נגד היטל שטחים ציבוריים פתוחים

על אף דברי היועצת המשפטית, חברי המועצה קיימו דיון לגופו של עניין ושקלו בכל זאת את האפשרות לממש את ייעודה הצבורי של החלקה כשטח צבורי פתוח, חרף החלטת מוסדות התיכנון.

דיון והכרעה סבירות החלטת מועצת הערייה לפיה אין עוד צורך צבורי בחלקה העותר מעלה בעקיפין טענות נגד החלטת הועדה המחוזית לידון בתוכנית השנייה – היא תוכנית איחוד וחלוקה בהסכמת הבעלים – כאשר לטענתו ההסכמה הנדרשת היא של רוב חברי המועצה כאמור בסעיף 188 לפקודת העיריות, הדורש גם אישור של שר הפנים.

בעיניין סולודוך הוסיף בית משפט זה וקבע: "קבלת חוות דעת משפטית בכתב אינה מסתכמת בדרישה פורמאלית גרידא. היא נועדה להבטיח את חוקיות פעולות הרשות המקומית, להגן על זכויות תושביה, ועל אמון הציבור ברשות המקומית. כן באה דרישה זו לאפשר לחברי המועצה לקבל את המידע הדרוש לצורך גיבוש עמדה מושכלת בענין העומד להכרעה."(בג"ץ 10907/04 סולודוך נ' עריית רחובות, פסקה 45 (לא פורסם, 1.8.2010)).

סעיף 196 על פניו אינו דורש מהמקבל כל תשלום, אך לאחרונה קבע בית משפט זה בעיניין אפרמיאן כי עליו לשלם היטל השבחה.

...

אכן, מטעות בציון מקור סמכות אין מתחייבת המסקנה כי האישור האמור פגום עד כדי ביטול.

ואולם, בהמשך, לאחר הגשת העתירה וכפי שכבר פורט לעיל, ההסכם נחתם בדיעבד גם על ידי ראש העירייה והגזבר ולכן גם טענה זו דינה להידחות.

סוף דבר: על אף הטענות הרבות שהעלה העותר בעתירה שלפנינו אין הצדקה להתערבותו של בית משפט זה ודין העתירה להידחות.

כך הוצג לחברי מועצת העיר בבואם לאשר את חוק העזר.

בעניינינו, חיוב העותרת בהיטלי הפיתוח נשוא העתירה נעשה בהתאם להוראות חוקי העזר הבאים: חוק עזר לרחובות התשס"ב-2001 (להלן: "חוק העזר סלילה"); חוק העזר לרחובות (תעול) התשנ"ט-1998 (להלן: "חוק העזר תעול"); חוק העזר לרחובות (שטחים צבוריים פתוחים), התשע"א-2010 (להלן: "חוק העזר שצ"פ"), כאשר העילה להטלת החיוב בהיטלים על העותרת בנסיבות העניין היתה ביצוע עבודות.

(ב) היטל שטחים צבוריים פתוחים יוטל על בעל נכס בהתקיים אחד מהמקרים האלה: (1) תחילת ביצוע עבודות להקמת שצ"פ המיועד לשמש את הנכס; בסעיף זה "תחילת ביצוע עבודות להקמת שצ"פ" - גמר תכניות להקמת השצ"פ בהתאם לאישורו של המהנדס בנוסח שבטופס 1 לתוספת השנייה, וכן אישור המהנדס לפי הטופס האמור ולפיו בכוונת הערייה לצאת למכרז לבצוע עבודות הקמת השצ"פ או להיתקשר כדין בדרך אחרת לבצוע העבודות כאמור, בתוך 12 חודשים ממועד מתן האישור; לעניין זה "שצ"פ המיועד לשמש את הנכס" – שצ"פ שקבע לגביו המהנדס כי הוא מיועד לשמש את הנכס;"

בפיה של העותרת מספר טענות כנגד היטלי השצ"פ: האחת, מיתמקדת בעצם חלוקת העיר לשישה רובעים; השנייה, מיתמקדת בהיעדר זיקת שימוש בין השצ"פים הנטענים לבין הנכס, מאחר שהשצ"פים מצויים במרחק בין 20 ל-50 דק' הליכה ברגל מהנכס המהוה בית דיור מוגן לאוכלוסייה המבוגרת; השלישית, הודעות על הקמת שצ"פ המיועד לשמש את הנכס לא נשלחו לעותרת.

ראו את שנאמר בבג"צ 448/91 ידיד נ' הועדה המחוזית לתיכנון ולבנייה מחוז ירושלים, פ"ד מז(3) 441, 457 (1993) אשר ראוי לחול בשינויים המתחייבים על ענייננו: "תכנית המיתאר מדברת בעד עצמה, ויש לפרשה על פי האמור בה. דברים או מחשבות של מי שהיה בין מתכנניה יכולים לשמש כלי עזר משני לפרשנות, רק כשהתכנית אינה מדברת בעד עצמה; אך, בדרך כלל, פרשנות התכנית לא תוכרע על פי דברים שאמר או חשב אחד הנוטלים חלק בדיונים על אישורה". ראו אף את קביעות בית המשפט המחוזי בה"פ (מחוזי ירושלים) 6436/07 דוד כרמלי נ' מינהל מקרקעי ישראל (14.5.2012), לפיהם יש לפרש את הוראות תכנית מתוכה עצמה, ללא "רעיונות או כוונות" שהועלו בשלבי הכנתה ולא נכללו בגירסתה הסופית: "מקובלת עלי טענת המינהל כי אף לא אחת מהראיות שנימנו מבססת את הפרשנות הנתנת על ידי המבקש לתכנית מי/340. תכנית זו, כמוה ככל תכנית לפי חוק התיכנון והבניה, תשכ"ה-1965.. הינה בגדר חיקוק... ופרשנותה נעשית בהתאם לכללי הפרשנות של חיקוקים... בהתאם לכללים אלה, יש לפרש את הוראות התכנית מתוכה עצמה, ואין להזקק לראיות חיצוניות בדבר רעיונות או כוונות שעלו במוחם של עורכי התכנית בשלבי הכנתה, מבלי שניתן להם לבסוף ביטוי בגוף התכנית". זאת ועוד, אותה הסכמה לכאורית על השתת היטל שצ"פ רק על בנייה קיימת, לא רק מנוגדת ללשון חוק העזר, אלא אף סותרת את עמדת משרד הפנים, כפי שהראתה המשיבה, וכפי שעולה בבירור למקרא הפרוטוקול המלא של ישיבת המועצה אותו הביאה העותרת כדי לתמוך בטענתה בהקשר זה. אשר לשעור היטל השצ"פ – אופן חישוב ההיטל נקבע בסעיף 3(א) לחוק העזר לשצ"פ: "היטל שטחים צבוריים פתוחים יחושב לפי שטח הקרקע של הנכס, ולפי שטח הבניין שבנכס, וסכומו יהיה הסכום המתקבל ממכפלת שטח הקרקע ושטח הבנין בתעריפי ההיטל הנקובים בתוספת הראשונה". המשיבה הבהירה כי דרישת החיוב נערכה בהתאם לתעריפים שהיו בתוקף במועד הוצאתה, וכי הקמת שצ"פ שדרות חן ברובע ב' החלה, לכל המוקדם, ביום אישור הזמנת העבודה מיום 6.8.2014 (נספח י"א לכתב התשובה; סעיף 54 לסיכומי המשיבה), כך שמדובר במועד שלאחר כניסת התעריפים החדשים לתוקף בהתאם לתיקון חוק העזר שצ"פ, קרי לאחר התאריך 7.1.2014.

...

סיכומו של דבר - מצאתי כי התקיימו עילות חיוב לפי חוקי העזר הרלוונטיים, וזאת נוכח קביעותיה של מהנדסת העיר, המהווה את הגורם המקצועי הרלוונטי לעניין.

לפיכך מסקנתי היא שהחלטת המשיבה לחייב את העותרת בהיטל סלילה, תיעול ושצ"פ נשוא דיוננו הינה סבירה ואין מקום להתערב בה. לא מצאתי בטעונים האחרים שהובאו מטעם מי מהצדדים, כדי לשנות את תוצאות הדיון לגופו של ענין (ראו: רע"א 20/15 פרץ נ' ורטיס (18.1.2015); רע"א 6509/14 זפט נ' יעקב (3.11.2014)); רע"א 69/12 משה נ' גוהרי (21.3.2012)) - לרבות טענת העותרת כי הימנעות המשיבה מלמסור פרטים לגבי היקף הנכסים הקיימים בעיר מהם נדרש חיוב בהיטל שצ"פ, מעידה כי המשיבה כלל לא הוציאה חיובים בגין רובם המוחלט של הנכסים הקיימים בעיר שאינם בבעלות נישומים בעלי כיס עמוק; טענת המשיבה לפיה העותרת הרחיבה את השימוש בנכס ואף ביצעה שימוש אסור ללא היתר ובניגוד לדין בשטחים הציבוריים הגובלים בו – עובדה המקימה עילה עצמאית נפרדת לתשלום בהיטלים; השוני בין חוות דעת של הצדדים לעניין היטל השצ"פ – טענות אלו דומה כי נזנחו תוך כדי ניהול ההליך וממילא אין בהם כדי לשנות ממסקנותיי.

העתירה אפוא נדחית.

עניינה של העתירה הוא היטל שטחים צבוריים פתוחים (להן: "היטל שצ"פ") המוטל על ידי הערייה, מכוחו של חוק עזר לרחובות (שטחים צבוריים פתוחים) התשע"א – 2010 (להלן: "חוק העזר").

באשר לחלוקת העיר לששה רבעים, טוענים המשיבים כי החלטתו של מהנדס העיר סבירה ומקצועית, והיא אף נבחנה ואושרה במספר פסקי דין, ואין מקום להתערב בה. וכן נטען כי העותרים לא צרפו כל חוות דעת מטעמם כנגד תחשיב חוק העזר, אלא הסתפקו בהפרחת טענות בעלמא, ללא כל ביסוס, כשמנגד, עומד תחשיב חוק העזר, שהוכן בידי מומחה, אושר ע"י כל הגורמים, ופורסם ברשומות.

ומכל מקום, אני מקבל את טענת הערייה, כי הטענה בדבר מצג שוא, בעת אישורו של חוק העזר בעבר, הפכה לא רלוואנטית כיום, הואיל וביום 30/6/19 (אחרי הגשת העתירה) אישרה מועצת העיר העלאה קטנה בתעריפי חוק העזר, והארכת תוקפו בחמש שנים נוספות, כשלקראת הדיון הזה נערך תחשיב חדש (נספח 12 לכתב התשובה לעתירה) ובו צוין במפורש (בעמ' 2) כי "התחשיב לוקח בחשבון את סך שטחי הקרקע, בנייה קיימת, ובנייה עתידית בהתאם לתב"עות במדגם ....". וכן (שם, בסעיף 3.1 לתחשיב) כי "רכוז נתוני השטחים לחיוב, וזאת ע"י ניתוח זכויות הבנייה בהתאם לתב"עות במדגם המייצגות את הבנייה הקיימת ושטחי הפיתוח העתידיים בעיר". יתר על כן, לקראת ישיבת מועצת העיר מיום 30/6/19 נשלחו אל כל חברי מועצת העיר, ביום 13/6/19, דברי הסבר (נספח 13 לכתב התשובה לעתירה), וגם שם נאמר, בצורה הברורה ביותר, כי "התחשיב לוקח בחשבון את סך שטחי הקרקע, בנייה קיימת ובנייה עתידית, בהתאם לתב"עות במדגם ...". הרשאית הערייה להשתמש בכספי ההיטל, לתחזוקה ושקום של שצ"פים קיימים? טענתם של העותרים היא, כי הערייה עושה שימוש בכספי היטל שצ"פ שהיא גובה, לא רק להקמת שצ"פים חדשים, כי אם גם לשקום ותחזוקה של שצ"פים קיימים.

...

זאת – בהסתייגות אחת (כפי שקבעתי בפיסקה 42 לעיל) והיא, שאם מדובר במקרה שבו, לפי הנסיבות והמצב בשטח, מתחייב שדרוג משמעותי של השצ"פ הקיים, כי אז ניתן לראות זאת כהקמת שצ"פ חדש, וניתן להשתמש לשם כך בכספי היטל השצ"פ. לאור האמור, אני מקבל את דרישת העותרים למסור פירוט כל ההעברות לתאגיד המים.

א. אני דוחה את הטענה שלפיה, בשים לב לכך שהתחשיב לקח בחשבון, בצד העלויות, גם את השצ"פים שהוקמו לפני חוק העזר, הרי שגביית היטל שצ"פ מבנייה קיימת באזורים מפותחים מהווה מימון בכפל ובדיעבד של שצ"פים שהוקמו לפני חוק העזר.

ז. באשר להסכמי ההתקשרות עם עורכי הדין והיועצים הכלכליים, ופירוט התשלומים ששולמו להם, אינני מורה לאפשר עיון בהם כיום, אולם אני קובע, כי אם נושא זה יעלה על סדר היום של מועצת העירייה, או של ועדה מוועדותיה שמי מהעותרים חבר בה, יהיה על העירייה וראש העירייה להעמיד לעיונם של העותרים גם את המסמכים הללו, מבעוד מועד לפני הדיון.

בפניי עתירה מנהלית שהגיש מועדון רחובות לספורט תרבות ונופש ע.ר 580000198 ( "העותרת") כנגד דרישת עירית רחובות ("הערייה") לתשלום היטלי פיתוח [היטלי סלילה ושטח צבורי פתוח ("שצ"פ")] בסך של 1,882,458 ₪ בגין הנכס הידוע כגוש 3645 חלקה 2 ("המקרקעין"), השוכן בתחום שיפוטה של הערייה.

עם זאת, העותרת והעירייה התייחסו למסמך זה כאל "התחשיב". חוק עזר לרחובות (שטחים צבוריים פתוחים), תשס"ט-2009 והתחשיב, על תעריפי ההיטל הכלולים בו, אושרו בהחלטת מועצת הערייה ביום 15.7.09 וזאת לאחר שהתחשיב ותעריפי ההיטל עברו תהליך מקדים של בדיקה מאוד מדוקדקת ע"י מהנדסים וכלכלנים מחברה שמינה משרד הפנים לשם כך (דבריו של בוכניק מתוך פרוטוקול "עריית רחובות- ישיבת מועצת מן המניין מס' 11 מיום 15.7.09", עמ' 33, מוצג מע-23, "פרוטוקול ישיבת מועצה 2009").

זאת ועוד, גם אם המנסח עצמו, בוכניק, מבקש להסביר ולפרש את אשר כתב בתחשיב העותרת, לא ניתן לקבל את דבריו מהטעם הפשוט, כי אישור חברי מועצת הערייה את חוקי עזר שצ"פ, בשתי הישיבות, והתחשיב העומד בבסיסו, נעשה על יסוד הדיון שהתנהל ועל סמך התשובות שנתן באותה עת בוכניק לחברי מועצת הערייה.

...

סוף דבר: נקבע כי העותרת שילמה את היטל הסלילה לעיריית רחובות בשנת 1976 בגין סלילתו והרחבתו של רחוב גד פיינשטיין על דרך סלילת רחוב גד פיינשטיין- על דעת העירייה, בעידודה ובאישור מוסדותיה התכנוניים והמשפטיים.

תוצאת כל האמור לעיל היא שהעתירה מתקבלת.

אי לכך, אני מורה כי דרישת התשלום של העירייה בגין היטלי סלילה והיטל שצ"פ תבוטל.

עניינה של העתירה בפני הוא בחיוב העותרת - מכון ויצמן למדע - בהיטל שטחים צבוריים פתוחים (שצ"פ) בהתאם לחוק העזר לרחובות (שטחים צבוריים פתוחים) התשע"א – 2010 (להלן "מכון ויצמן" או "המכון" וכן "חוק העזר" או "חוק העזר שצ"פ" בהתאמה).

לטענת מכון ויצמן הוא אינו חב בתשלום החיובים המפורטים בדרישת התשלום כולם או מקצתם מאחר ודרישת התשלום פגומה מכל בחינה שהיא ויש לקבוע כי היא בטלה ולחלופין יש לבטלה מכל אחד מהטעמים (הרבים) שפורטו בעתירה, ויפורטו להלן, לא כל שכן לאור משקלם המצטבר: נטען כי אין לחייב את המכון בהיטל שצ"פ כיוון שבתחומו מצויים שטחים פתוחים מגוננים רבים המשמשים עבורו כשצ"פ לכל דבר; נטען כי החלטת מהנדס העיר בדבר קביעת שטחים צבוריים פתוחים שכונתיים או רובעיים ככל שהיא מייחסת "זיקת שימוש" כלשהיא בין שטחים צבוריים פתוחים כלשהם לבין הנכסים בתחום מכון ויצמן, בטלה; נטען כי קיימת שגיאה בחישוב תעריפי ההיטל מאחר ושטח המכון לא נכלל בתחשיב שנערך ומשכך התעריף שנקבע מביא להתעשרות העיריה, לחלופין נטען כי גם אם היה התעריף מחושב באופן המתחשב בשטחי המכון עדיין היו לוקים התעריפים בחוסר סבירות מהטעם שאינם קובעים מתכונת מופחתת לקמפוס דוגמאת מכון ויצמן ובכך חוטאים לעקרונות של צדק חלוקתי; נטען כי עילת החיוב של "תחילת ביצוע" מאפשרת לחייב רק נכסים "חדשים" ורק נכסים שניבנו או החלו ליהנות משצ"פ לראשונה לאחר תחילת חוק העזר, כשלטענת המכון תוספת לשצ"פ קיים איננה "תחילת ביצוע" של שצ"פ ועל כן, נכסים שנהנו משצ"פ לפני תחילת חוק העזר יכולים להיות מחויבים בהיטל רק בגין תוספות בניה חדשות ולא בגין נכסים ותיקים.

חזוק נוסף לדעתו מוצא המכון גם בכוונתה הברורה והמוצהרת של מועצת העיריה כפי שבאה לידי ביטוי בתחשיבי חוק העזר משנת 2008 שם בפרק "הנחות המודל וכללי יסוד" בסעיפים 3.4.6 ו- 3.4.7 הוצג בפני חברי המועצה כי ההיטל יוטל על בניה חדשה בלבד: "3.4.6 חיוב שטחים בתוליים (שטרם פותחו) – בגין שטחים "בתוליים" יוטל היטל גם עבור שטח המיגרש וגם עבור שטח מבונה.

במהלך הדיון ביקש מכון ויצמן לצרף כראיה מכתב מיום 17.7.17, המהוה לטענתו הודאת בעל דין ביחס לדפוס החיוב השונה של מגורים לעומת גופים צבוריים ועסקיים בנוגע להיטל שצ"פ. במכתב זה, שנשלח בשם העיריה על ידי עו"ד אשר אילוביץ', בעקבות עתירה על פי חוק חופש המידע שהוגשה כנגד העיריה, מצוין כי העיריה אינה מחייבת נישומים פרטיים בחיובים יזומים, וחיובם נעשה רק במועד קבלת אישור לטאבו.

...

משני הטעמים המפורטים בתשובת העיריה אני סבורה שאין בעובדה שנפלו מספר טעויות אריתמטיות בתחשיב כדי להביא להתעשרות העיריה ויש לדחות את הטענה.

דין הטענה להידחות.

סוף דבר העיריה תחשב מחדש את גובי היטל השצ"פ שעל המכון לשלם בהתאם לאמור בסעיף 43 לעיל.