עתירה להיתר הפעלת מכון רישוי מורחב

האמור בדו"ח ועדת צמח מצטרף לחוות דעת, חלקן חסויות, מטעם המטה לבטחון לאומי, משרד החוץ וצה"ל, אשר נידרשות להיבטים המדיניים והבטחוניים של פיתוח משק הגז (ראו גם בהקשר זה כנס המכון למחקרי בטחון לאומי מיום 23.11.10 בנושא "תגליות הגז הטבעי: השלכות אסטרטגיות"); נוסיף לכך גם את השיקולים המדיניים שהועלו בפנינו במעמד המדינה בלבד, בין היתר על-ידי שר האנרגיה, המנהל הכללי של משרד החוץ וראש האגף המדיני-ביטחוני במשרד הבטחון בדיון מיום 14.2.16, המצביעים גם הם כי שקולי החוץ, הכרוכים בנדון דידן בשיקולי הבטחון, הם שיקולים ממשיים וכנים.

כך, סעיף 119ו(א) לחוק התיכנון והבניה קובע כי היתר הבניה להקמת מתקן גז כמשמעותו בחוק משק הגז הטבעי יינתן על ידי רשות הרשוי המוקמת בסעיף זה" (בג"ץ 7737/14 עריית יוקנעם נ' המועצה הארצית לתיכנון ולבניה, פסקה 96 (22.12.2015)).

עמד על כך פרופ' זמיר: "לכאורה, השר שהחוק העניק לו את הסמכות חייב להפעיל אותה לפי שיקול דעתו, אולם השר הוא חלק מן הממשלה. לפי סעיף 1 לחוק-יסוד: הממשלה, לא השר אלא הממשלה היא הרשות המבצעת של המדינה. בהתאם לכך האחריות הכוללת לבצוע החוקים ולניהול המדינה צריכה להיות מוטלת על הממשלה. העובדה שהחוקים מפזרים את הסמכויות בין השרים אינה צריכה להטעות: הדבר נעשה מטעמי נוחות ויעילות, ולא מטעמי עקרון. באופן עיקרוני צריך לראות את השרים כאילו הם מפעילים את הסמכויות שהחוקים מעניקים להם מטעם הממשלה או עבור הממשלה. רק כך אפשר להסביר את הכלל, שנקבע בסעיף 4 לחוק-יסוד: הממשלה, ש'הממשלה אחראית בפני הכנסת אחריות משותפת'. כיוון שאין אחריות ללא סמכות, צריך לתת בידי הממשלה כלים שיאפשרו לה לשאת באחריות המשותפת, כלומר כלים שיאפשרו לה להנחות את השרים, לתאם ביניהם, ובעת הצורך גם לחייב אותם לפעול לפי החלטת הממשלה. אכן, החוק נותן כלים כאלה בידי הממשלה [...] וחשוב במיוחד: נראה כי מבחינה משפטית החלטת הממשלה מחייבת כל שר להפעיל את סמכותו, לרבות סמכות שהחוק העניק לו במישרין, בהתאם להחלטת הממשלה, אף אם ההחלטה נוגדת את דעתו. אכן, בפועל השרים מקבלים על עצמם את מרות הממשלה גם בקשר לסמכויות שהחוק העניק במישרין לשר זה או אחר. בדרך כלל השר רואה עצמו כפוף למרות הממשלה בשל שיקולים עקרוניים, פוליטיים ואישיים גם יחד. עם זאת, חשוב הדבר שגם המשפט מכפיף את השר לממשלה. אמנם, למעשה השרים הם שמנהלים רבים מענייני היומיום של המדינה ולא הממשלה, אך אין זה משום שהממשלה אינה מוסמכת לנהל עניינים אלה, אלא משום שאינה מעוניינת בכך. הממשלה נוטה להקדיש את מרב זמנה לעינייני חוץ ובטחון, אולם, כאשר עניין כלשהוא נעשה בעיה בסדר גודל לאומי או במקרה של מחלוקת בין שרים, הממשלה עשויה לקבל על עצמה את הטיפול וההכרעה באותו עניין, יהיה אשר יהיה, והמשפט נותן לה את הכלים הדרושים לצורך זה (יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך א 418-417 (מהדורה שנייה מורחבת, 2010); בג"ץ 879/79 אפא"י אגודה שיתופית לפירות א"י בע"מ נ' שר התעשייה, המסחר והתיירות, פ"ד לד(2) 449, 457-456 (1980)).

הדברים עולים בבירור מתגובת המדינה לעתירות שלפנינו: "בפתח הצגת הדברים, יצוין כי החלופה הראשונה שעמדה על הפרק, מבחינת חלק מנציגי המשרדים הממשלתיים, הייתה הוצאה כפויה של בעלי החזקה או פיתרון כפוי אחר. אולם, לאחר בחינת חלופה זו לעומקה, הגיעו נציגי הממשלה למסקנה [...] כי יש לנסות להגיע, במידת האפשר, להסכמות על המתוה המוצע מול חברות הגז. זאת, מכיוון שהעדר הסכמה יביא לדחייה משמעותית בפתוח המאגרים, בין היתר, לאור הצפי להליכי ליטיגציה ארוכים שצפויים היו להפתח בעקבות הפעלת חוק ההגבלים העיסקיים" (תגובת המדינה, פסקה 64).

...

לדעתי יש להותיר בידי חברות הגז את ההחלטה אם לבטל אם לאו את המתווה כולו בנסיבות אלה ועלינו לצמצם עצמנו אך ורק אל המסקנה המשפטית הנובעת מן הניתוח שערכנו והיא - בטלותן של הוראות הכבילה.

לפיכך, לדעתו, דינן של העתירות להידחות.

השורה התחתונה היא איפוא כאמור בסעיפים (א) ו-(ב) למעלה: הוחלט על ביטולו של מתוה הגז בשל פסקת היציבות (בלא שמצאנו מקום להתערבות שיפוטית בנושאים אחרים שעמדו על הפרק), תוך השעית הצהרת הבטלות לשנה כדי לאפשר הסדרה.

אך ברור מלשון המכתב עצמה, שהפעלת מכון רשוי לפי אותה בחירה צריכה להיות "בכפוף לתנאים ולקריטריונים של היום". מכאן ניתן להבין כפרשנות סבירה, שאין במכתב משום התחייבות של הרשות המינהלית לתת לעותרת הרשאה למכון רשוי אלא שמדובר היה במדיניות כללית להבדיל מהבטחה מינהלית קונקרטית (ראו והשוו בג"ץ 1901/12 מועצת כפר יונה נ' משרד התחבורה, בפיסקה 7 (28.7.2013)).

כותרת המכתב שמוען בין היתר אל ה"מפעלים לרשוי כלי רכב בטיפול המוסך" הייתה "ביטול כתב הרשאה לרשוי עצמי וכתב הרשאה לרשוי רכב בטיפול מוסך". במכתב עצמו צוין שמחודש נובמבר 2010 משרד התחבורה בוחן את סוגיית ניגוד העניינים הנובעת מן הקשר שבין הפעלת מוסך לבין הפעלת מכון רשוי.

...

אין מקום בנסיבות העניין ונוכח מכלול הנתונים שלפניי, להיעתר לסעד המבוקש בעתירה זו והוא חיוב משרד התחבורה לתת לעותרת כתב הרשאה של מכון רישוי הפתוח לשירות הציבור וזאת מכוח טענת העותרת שלפיה ניתנה לה הבטחה מינהלית מחייבת בעניין זה או הסכם שנכרת בנדון.

המסקנה היא אפוא שאפילו הייתה הבטחה מינהלית – הרי שקיים על פניו צידוק לבטלה.

טענה זו אין בידי לקבל.

התוצאה בשל מכלול טעמים אלה, דין העתירה להידחות.

כך ובין היתר, נקבע בסעיף 2, כי: "השידור/הדיווח יעשה רק בשעות הפעילות של המכון וממחשבי המכון בלבד", ובסעיף 3, כי: "בתום יום העבודה הטוקן ישמר בכספת המכון שבאחריות בעלי המכון. ברור מאליו שאין למסור את הססמה לבעל המכון ו/או לכל גורם אחר". בגדרי העידכון לנוהל אף חודדו החובות של מכוני הרשוי אשר להוצאת דו"חות, כאשר סעיף 5 קובע, כי: "למחרת היום יש להוציא פלט מחשב מהתוכנה של המכון לעניין כמות המבחנים שדיווחיה לאגף התקשוב ולבדוק אם הכמות תואמת לכמות טפסי הבדיקה של כלי הרכב הנמצאים במכון. במידה ואין התאמה יש לברר את הסיבה לכך". בסעיף 6 נקבע מה על מכון רשוי לעשות במידה וכמות הרכבים המדווחת גדולה יותר מכמות טפסי הבדיקה אשר דווחו לאגף התקשוב, בזה הנוסח: "במידה והכמות המדווחת גדולה יותר ואין טפסי בדיקה של כלי הרכב שדווחו לאגף התקשוב, יש לבדוק במצלמות המכון אם יש תעוד לכך שהרכב אכן הובא למכון הרשוי ונבדק. במקביל יש לדיווח באופן מידי למרכז/מפקח המחוז". כמו כן, נקבעו בסעיף 10 סנקציות כנגד בוחן ומכון אשר יפרו את הנהלים, כך: "שימוש בטוקן שלא עפ"י הנהלים יגרום לביטולו לאלתר ולנקיטת צעדים כנגד המחזיק בו וכנגד בעלי המכון הנושאים באחריות שילוחית". בהתאם, העותר מדגיש, כי אין להפנות כלפיו אצבע מאשימה שכן העידכון לנוהל נעשה אך ורק בעקבות היתרחשות האירועים ביחס לבוחן.

...

סוף דבר רכבים רבים דווחו בכזב על ידי הבוחן שהועסק במכון כמי שעברו מבחן רישוי.

ביתרת טענות הצדדים לא מצאתי ממש ולאור המקובץ, סביר בעיניי האמצעי שנבחר בדמות התליית כתב ההרשאה של העותר ונותרת בעינה ההחלטה לסגור את שערי המכון.

אני מחייב את העותר לשלם למשיב הוצאות משפט, כולל שכר טרחת עו"ד, על הצד הנמוך, בסכום כולל של 8,500 ₪.

על פי כתב האישום אשר תוקן במסגרתו של הסדר הטיעון, בין השנים 2012-2014, פנה סוחר הרכב ראובן אביכזר (להלן: "ראובן") לנאשם, שמאי רכב הרשום בפנקס השמאים, עמו הוא מצוי בקשרי עבודה הדוקים והפעיל עליו לחץ על מנת שערוך דו"חות שמאי המאשרים כי כלי רכב אשר הוכרזו כ"אובדן להלכה", תוקנו במוסכים מורשים בהתאם לחוק הגבלת שימוש ורישום פעולות בחלקי רכב משומשים(מניעת גניבות), תשנ"ח-1998 (להלן: "חוק הגבלת שימוש").

הנאשם נענה לבקשותיו של ראובן, ובשמונה מקרים המפורטים בכתב האישום, ערך חוות דעת כוזבות, בהן נכתב כי הוא עיין במסמכי קניית החלפים, תיקון הרכב, אישור המוסך המורשה ואישור מכון רשוי, בחן את אופן תיקון הרכב ובא לכלל מסקנה כי החלקים נרכשו בישראל, כלי הרכב תוקנו במוסכים מורשים ובהתאם לחוק הגבלת השמוש.

הסנגור טען מנגד, כי יש לשקול לטובת הנאשם את הודאתו, נטילת האחריות וכן את הלחץ שהופעל עליו על ידי ראובן אביכזר, אשר היה המבצע העקרי של המעשים המתוארים בכתב האישום ונידון בגינם ל-24 חודשי מאסר וכן עונשים נילווים, ועל כן עונשו צריך שיהא מתון בהרבה מזה אליו עותרת המאשימה, לרבות ביטולה של ההרשעה אשר עשויה להשפיע על העסקתו העתידית כשמאי רכב.

עוד פרש הנאשם את תולדות חייו של הנאשם ואת העובדה כי אביו מצא את מותו בפיגוע טירור בשנת 1996, וכן את העובדה כי הנאשם הנו המפרנס העקרי של בני משפחתו המורחבת.

...

הנאשם נענה לבקשותיו של ראובן, ובשמונה מקרים המפורטים בכתב האישום, ערך חוות דעת כוזבות, בהן נכתב כי הוא עיין במסמכי קניית החלפים, תיקון הרכב, אישור המוסך המורשה ואישור מכון רישוי, בחן את אופן תיקון הרכב ובא לכלל מסקנה כי החלקים נרכשו בישראל, כלי הרכב תוקנו במוסכים מורשים ובהתאם לחוק הגבלת השימוש.

לאחר ששקלתי את נסיבות ביצוע העבירות כמתואר לעיל, ובהתחשב בערכים המוגנים ובפסיקה הנוהגת בעבירות מעין אלה, שוכנעתי כי מתחם הענישה ההולם נע במקרה זה בין עונש של מאסר קצר שיכול וירוצה בעבודות שירות ועד לעונש מאסר בפועל לתקופה ממושכת.

על כל אלו, זקפתי לזכותו של הנאשם את הדרך הטיפולית בה צעד אשר הובילה אותי למסקנה כי יש להפחית במשהו את חומרת העונש ואת משכו.

לאחר ששקלתי את כל השיקולים הנדרשים, נתתי דעתי להודעת הנאשם, לגילו, לעברו הפלילי הנקי ונטול ההרשעות, לרקע המתואר בתסקיר שירות המבחן ולנזק שנגרם ממעשי העבירות, אני גוזר על הנאשם את העונשים הבאים: שני (2) חודשי מאסר אשר יכול וירוצו בעבודות שירות, וזאת על פי ההנחיות והמגבלות האמורות בחוות דעת הממונה על עבודות השירות ובכפוף לה, אך עם זאת, חוות דעת מעודכנת בעניינו של הנאשם תועבר לעיוני עד ליום 1.7.16 ובה יצויין מועד מעודכן להתייצבותו של הנאשם לריצוי רכיב עונשי זה. ששה (6) חודשי מאסר בפועל אשר לא ירוצו אלא אם יעבור הנאשם על העבירות בהן הורשע, וזאת תוך שלוש שנים מיום מתן גזר הדין.

נימוקי החלטת הממונה על רשוי האומנה מיום 10.5.22 (להלן: "החלטת הממונה") נכתב כי: "א. ההתרשמות היא כי במשפחתכם קיימת אוירה מתוחה על רקע אי הסכמות וחילוקי דיעות בין היתר בכל הקושר לקשרים הבין משפחתיים בכלל ולאמנה בפרט.

לטענתם, הם נענו לכל בקשה ודרישה של המשיב ושל מכון א.ד.נ.מ, הגוף המפעיל אשר ערך את בדיקת ההתאמה.

לפיכך עתרו לבטל את החלטת הממונה ולקבל את בקשתם לשמש כמשפחת אומנה לקטין.

החלטתו התקבלה בהתאם לשיקול דעת סביר שהופעל על ידו בהתבסס על בדיקה נרחבת שערך, שכללה בין היתר עיון במסמכים של לישכת הרווחה, חוו"ד של הגוף המפעיל ועיון בהמלצה של מפקחת אומנה מחוזית.

לטעמו, המצאותו של הקטין בביתם תיטיב עם המשפחה המורחבת, לרבות עם אם הקטין.

...

תמצית נימוקי המשיב: לטענת ב"כ המשיב, דין הערר להידחות מאחר והחלטת הממונה על רישוי האומנה התקבלה כדין ובהתאם לסמכותו.

האמור לעיל מוביל למסקנה שטובת הקטין שלא לתת לעוררים רישיון אומנה ביחס אליו.

לאחר שהועדה עיינה בכלל המסמכים שהובאו בפניה ושמעה את הצדדים בדיון שהתקיים ביום 28.9.22, סבורה הועדה כי דין הערר להידחות והחלטת הממונה בדין יסודה, כפי שיובהר להלן.

נוכח האמור ומכל המקובץ, סבורה הועדה כי במכלול הנסיבות, יש להותיר את החלטת הממונה על כנה ולדחות את הערר.