עתירה לביטול חוק-יסוד: הממשלה (תיקון 9)

את גישתו הפרשנית מבקש העותר לבסס על הסברה לפיה רוב חברי הכנסת שהמליצו לנשיא על אותו חבר כנסת (במקרה דנן – חה"כ לפיד) רוצים כי הוא יכהן כראש הממשלה; על המצב החקיקתי עובר לחקיקת חוק היסוד; על הצעת חוק יסוד הממשלה משנת 1998 אשר ביטלה את הבחירה הישירה לראשות הממשלה; על העידר תקדים למצב הדברים הנוכחי; על החשש ההסטורי מסחטנות של סיעות קטנות בכנסת באופן שמוביל לעיוות רצון הבוחר; ועל הותרת סעיף 13(ג) לחוק היסוד על כנו חרף התיקונים שנערכו בתיקון מס' 8 לחוק עובר לכינונה של ממשלת החילופים הראשונה לאחר הבחירות לכנסת ה-23 (להלן: תיקון מס' 8 לחוק).

אשר לדברי ההסבר לסעיף 13א לחוק היסוד (הצעת חוק-יסוד: הממשלה (תיקון מס' 9 והוראת שעה) (ממשלת חילופים), התש"ף–2020, ה"ח 16, 17) הרי שהם מפרטים כדלקמן: מוצע לקבוע הסדר משטרי חדש שלפיו ממשלה יכול שתהיה ממשלת חילופים (ממשלת רוטאציה), שהיא ממשלה שמכהנים בה ראש ממשלה וראש ממשלה חלופי.

...

אכן, דברי הסבר אלו תומכים לכאורה בפרשנות המוצעת על ידי העותרים, אולם סבורני כי אין בכך כדי להוביל למסקנה כי זוהי הפרשנות האפשרית היחידה.

סוף דבר הן לשונו והן תכליתו של חוק היסוד תומכים בגישה לפיה סדר הכהונה בין שני חברי הכנסת שיעמדו בראשה של ממשלת חילופים אינו מוכתב מראש על ידי השאלה על מי מהם הוטלה הרכבת הממשלה על ידי הנשיא: ניתן להקים ממשלת חילופים בה מרכיב הממשלה ישמש תחילה כראש הממשלה, ואחר כך כראש הממשלה החלופי; ניתן גם להקים ממשלת חילופים במסגרתה מרכיב הממשלה ישמש תחילה כראש הממשלה החלופי, ואחר כך כראש הממשלה.

כנגזר מכך, העתירות שלפנינו אינן מגלות כל עילה, ודינן להידחות.

החזרה למשטר פרלמנטארי, עם כינון חוק יסוד: הממשלה הנוכחי, בשנת 2001, לא שינתה מגמה זו. אדרבה, סעיף 28 לחוק היסוד הבהיר, בנוסחו המקורי, כי "הבעת אי אמון בממשלה תיעשה בהחלטה של הכנסת, ברוב חבריה, לבקש מנשיא המדינה להטיל את הרכבת הממשלה על חבר הכנסת פלוני, שהסכים לכך בכתב". ביסוד עמדה זו ניצבו הרצון "לספק יציבות פוליטית רבה יותר ולהקשות על הבעת אי אמון בממשלה" (שמעון שטרית הממשלה: הרשות המבצעת – פירוש לחוק יסוד: הממשלה כרך א 135 (יצחק זמיר עורך, 2018); להלן: שטרית), והתפיסה לפיה על האופוזיציה לפעול בצורה קונסטרוקטיבית; משמע, להעמיד אלטרנאטיבה לממשלה הקיימת, ולא להסתפק בסיכול יוזמותיה (יגאל מרזל "המעמד החוקתי של האופוזיציה הפרלמנטרית" משפטים לח 217, 244 (2009); לתפיסת המיעוט כשותף אינטגראלי בהליך קבלת ההחלטות במשטר דמוקרטי, ולחשיבות הנגזרת של "הידברות ושכנוע" בין המחנות, ראו עע"ם 1207/15 רוחמקין נ' מועצת העיר בני ברק, פסקה 9 לחוות דעתי (18.8.2016) ובג"ץ 9029/16 אבירם נ' שרת המשפטים, פסקות 11-13 לחוות דעתי (1.2.2017); להלן: עניין אבירם).

בשלוש העתירות שלפנינו נתבקש בית המשפט, בין היתר, להורות על ביטול חוק-יסוד: הממשלה (תיקון מס' 8 והוראת שעה) (להלן: תיקון מס' 8 או התיקון; וחוק היסוד), אשר במסגרתו נוסף סעיף 13א לחוק היסוד ועניינו כינון מוסד ממשלת החילופים.

...

השופט ג' קרא: אני מצטרף למסקנת חבריי – הנשיאה א' חיות והשופטים נ' הנדל, י' עמית, נ' סולברג, ד' ברק-ארז, ע' ברון וד' מינץ – כי דין העתירות להידחות.

בכל הנוגע לצו על תנאי הראשון, אני סבור, כדעת חברתי, השופטת ברק-ארז, כי הטענות שהועלו ביחס להסדר אי-האמון שבתיקון מס' 8 לחוק-יסוד: הממשלה, מופנות הלכה למעשה כלפי תכניו המהותיים ומצריכות, לשם בחינתן, להיזקק לדוקטרינת התיקון החוקתי הלא חוקתי (פסקאות 13-12 לחוות דעתה).

נוכח כל האמור, אני סבור כי דין העתירות להידחות.

משיבי הממשלה מדגישים כי ההלכות באשר לצורך בתשתית עובדתית מבוססת לשם עריכת ביקורת שיפוטית על חוקים, נכונות ביתר שאת בעניינינו, בו חותרים העותרים לביטול חוק יסוד בשל היותו בלתי-שוויוני.

עוד נטען כי מכל מקום, יוכל הציבור להכריע ביום הבחירות אם ברצונו ליתן אמונו בכנסת שהוציאה תחת ידה חוק יסוד תוך חריגה מסמכותה המכוננת (ראו והשוו: עניין שפיר, בפיסקה 9 לחוות דעתו של השופט י' אלרון).

השופט ד' מינץ: על אף שעתירות רבות לפנינו, לכולן נקודת מוצא משפטית משותפת, והיא כי בית משפט זה מוסמך לערוך ביקורת שיפוטית על חוק יסוד: ישראל – מדינת הלאום של העם היהודי (להלן: חוק יסוד: הלאום), וכי עליו לבטלו, וזאת בעיקר, באמצעות דוקטרינת "התיקון החוקתי שאינו חוקתי". לכך מצטרפות טענות נוספות של "שימוש לרעה בסמכות מכוננת", של היתנגשות בין חוק היסוד לבין עקרונות יסוד הבאים לידי ביטוי בין היתר במגילת העצמאות, ושל היתנגשות עם הוראות פסקת ההגבלה ועוד.

...

המסקנה היא כי סעיף ההתיישבות היהודית – המתיר הקצאה מפלה של משאבי קרקע במדינה על בסיס השתייכות לאומית – פוגע באופן קיצוני בליבת הזהות הדמוקרטית של המדינה.

לסיכום, הוראות סעיפי העקרונות, השפה וההתיישבות היהודית פוגעות אנושות בעקרונות-על המצויים בליבה של הערכים של המדינה כמדינה דמוקרטית, עד כדי שלילתם והפיכתם "פלסתר". חוק הלאום שולל את המאפיינים הגרעיניים של המדינה כמדינה דמוקרטית, באופן המצדיק התערבותו של בית משפט זה. כפי שפורט לעיל, מעבר לפגיעה האנושה בליבת הדמוקרטיה הישראלית, את הליך החקיקה של חוק הלאום אפיינו מאפיינים שאינם הולמים הליך חוקתי מן המעלה הראשונה, ואשר אין בכוחם להשיג את התכליות והרציונלים שהליך חוקתי נועד לקדם.

סוף דבר המיעוט (הערבי והדרוזי) בישראל – מיעוט ילידי, שאינו גר תושב או זר, הרואה במדינת ישראל את מולדתו בה מבקש הוא לחיות את חייו כשווה בין שווים, מתקומם על הדרתו ועל שלילת היותה של מדינת ישראל גם מדינתו.

][ בעקבות הדיון שהתקיים בתאריך 27.10.2020 ושמיעת טיעונים מפי ב"כ הצדדים החלטנו להיענות ולהוציא חלק מהצווים על-תנאי, שנתבקשו בעתירות שבכותרת, ולהורות לפיכך למשיבים להתייצב וליתן טעם כדלקמן: א) מדוע לא יקבע כי ההוראות בחוק-יסוד: הממשלה (תיקון מס' 8 והוראת שעה) (להלן: חוק-יסוד: הממשלה (תיקון מס' 8)), המצמצמות את סמכותה של הכנסת להביע אי-אמון בממשלה, ומתנות תנאים לכך – בטלות.

...

][ בעקבות הדיון שהתקיים בתאריך 27.10.2020 ושמיעת טיעונים מפי ב"כ הצדדים החלטנו להענות ולהוציא חלק מהצווים על-תנאי, שנתבקשו בעתירות שבכותרת, ולהורות לפיכך למשיבים להתייצב וליתן טעם כדלקמן: א) מדוע לא יקבע כי ההוראות בחוק-יסוד: הממשלה (תיקון מס' 8 והוראת שעה) (להלן: חוק-יסוד: הממשלה (תיקון מס' 8)), המצמצמות את סמכותה של הכנסת להביע אי-אמון בממשלה, ומתנות תנאים לכך – בטלות.

מקרה ראשון שבו תוקן חוק-יסוד: הממשלה באופן שנועד לשרת מינויים של הממשלה בטווח המיידי, נסב על ביטול המיגבלה שנקבעה בעבר ביחס למספר השרים בממשלה (במסגרת חוק-יסוד: הממשלה (תיקון מס' 9)).

אלא, כפי שהעירה חברתי הנשיאה (בדימ') חיות במהלך הדיון בעתירות, דומה כי התיקון נידרש כיוון ש"החלומות [של העותרים] מתמזגים עם החרדות [של הממשלה]" (שם, בעמ' 32). וממה נפשך – אם הייתה עילה משפטית להכריז על ראש הממשלה בנימין נתניהו כנבצר, הרי שתיקון חוק יסוד במטרה להגן עליו הוא בודאי פרסונאלי ופסול; ואם לא הייתה עילה כזו, על שום מה ולמה נידרש היה לחוקק את התיקון בצורה נמהרת ולהפעילו באופן אקטיבי, ולא מהכנסת הבאה? אם כן, לפנינו מצב בו הכנסת הנוכחית בוחרת שלא להיתמודד על פי כללי המשחק החוקתיים הקיימים, אלא לשנותם במהלך המשחק על מנת להתאימם לרצונותיה – ולכך לא ניתן להסכים. כפי שהערתי בעיניין שיינפלד, זו דוגמה מובהקת לסוג המהלכים הפסולים אותם דוקטרינת השמוש לרעה בסמכות המכוננת מבקשת למנוע (שם, פסקה 4 לחוות דעתי. כן ראו: עניין המרכז האקדמי, פסקה 6 לפסק דינו של השופט הנדל).

...

לצד זאת אבקש להעיר כי תחולה נדחית לרוב תסיר עננה פרסונלית שכזו, וממילא, ההכרעה בדבר קיומה של תכלית פרסונלית תלויה בנסיבות המקרה, ולא מן הנמנע כי הליך חקיקה אחר לא יגלה תכלית כאמור.

לגישתי, המסקנה המתבקשת מכך, היא שההתערבות השיפוטית שמציעים חבריי ביחס לתיקון אינה נובעת מ"זיהויה" של הנורמה, ואינה ניתנת להצדקה מכוח דוקטרינת השימוש לרעה.

הרבה למעלה מן הצורך, יצוין כי לגישתי, אף בחינה של התכלית הסובייקטיבית בלבד, אינה מבססת את המסקנה שלפיה רק עניינו של ראש הממשלה המכהן עמד לנגד עיניהם של חברי הכנסת.

סוף דבר: עמדתי היא, כי דין העתירות להידחות.