עתירה בדבר חובת עירייה למנוע מפגעים ופטור מארנונה

במוקד העתירה עומדת הוראת הפטור בסעיף 5ג(ה)(4) לפקודת מסי הערייה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938 (להלן – פקודת הפיטורין), הקובעת (בנוסחה בעת הרלוואנטית) כי לא תוטל ארנונה על שטח נכס המשמש "מעון יום, כמשמעותו בחוק הפיקוח על מעונות, התשכ"ה-1965". רקע והליכים קודמים המשיבה שוכרת נכס ברחוב קדימה 61 בירושלים, החל מיום 1.6.15.

למען שלמות התמונה יצוין כי ועדת הערר דחתה את טענת המשיבה לפטור בגין נכס לא ראוי לשימוש ואת הטענה שהעלתה בדבר חיוב רטרואקטיבי פסול (כי הודעת השומה הוצאה ביום 1.8.16 בתחולה רטרואקטיבית ליום 1.6.15).

עוד טוען מנהל הארנונה כי החלטת הועדה ולפיה לא נידרשת הצגתו של "סמל מוסד" כתנאי למתן הפטור מארנונה, יוצרת מצב בלתי סביר שבו הרשות מעניקה הטבה למעון יום שקיימים בו מפגעים המסכנים את בטיחות הילדים השוהים בו. בהקשר זה מוסיף מנהל הארנונה וטוען כי שורה ארוכה של ליקויים בטיחותיים שנמצאו בנכס הם שעיכבו את מתן סמל המעון, ולא חסמים ביראוקראטיים כטענת המשיבה.

חשיבות כלכלית וחברתית רבה נודעת לגביית ארנונה ולפטור מחובה זו. הקפדה על גבייה מלאה ועל המנעות ממתן פטור ללא הצדקה ושלא על פי החוק, נועדה כדי לקדם את עיקרון השויון וכדי למנוע פגיעה ביכולתה הכלכלית של הרשות המקומית.

...

תכלית הוראת הפטור מארנונה שבסעיף 5ג(ה)(4) לפקודה מובילה גם היא למסקנה כי רק מעון יום מפוקח נכנס בגדר הוראת הפטור.

אשר על כן אין פגם בעמדתו של מנהל הארנונה ומשכך דין הערעור להידחות.

סוף דבר הערעור מתקבל.

הנתבעת טוענת כי התובעת לא התקינה פחים מיוחדים לפינוי אשפת מיפעל כמתחייב על פי סעיף 29 לחוק העזר לקריית ביאליק (מניעת מפגעים ושמירת הסדר והניקיון), תשמ"ט-1989 (להלן:" חוק העזר"), ולא הפרידה אשפה ביתית מאשפה שאינה ביתית.

על חובתה של הערייה לפנות את האשפה מנכסה הפרטי של התובעת עמד בית המשפט המחוזי בעתירה המנהלית שהוגשה, ובלשונה של כב' השופטת טאובר: "נושא פינוי האשפה נימנה על תפקידיה וחובותיה הבסיסיים של הרשות המקומית. עגון מפורש לכך מצוי בסעיף 242 לפקודת העיריות, אשר מטיל על הערייה חובה לפנות אשפה מנכסים המצויים בתחום שיפוטה על מנת לשמור על בריאותו של הציבור ונוחותו. לצד חובה זו, ניתנת לעירייה הסמכות לקבוע את האגרות בעד הפינוי. עלות פינוי האשפה על ידי הרשות המקומית כמו גם עלויות שירותים מוניציפאליים נוספים שמספקת הערייה, מוסדרים ככלל, באמצעות הטלת תשלומי ארנונה על המחזיקים בנכסים. ראה: בג"צ חולון; בג"צ 6741/99 ארנן יקותיאלי ואח' נ' שר הפנים ואח', נה(3), 673." ובהמשך.

סעיף 30(א) לחוק העזר קובע: "מפקח רשאי, בהודעה, לידרוש מבעל נכס שיתקין ביתן אשפה או יתקנו". סעיף 31(א) לחוק העזר קובע: "בעל נכס או המחזיק בו חייב להחזיק ביתן אשפה במצב נקי ותקין להנחת דעתו של המפקח". "הינה כי כן, הטלת החובה על מחזיקים בנכסים להחזיק ולהתקין בסמוך לנכסיהם בתי אשפה במצב תקין כפי שעולה ממספר לא מעט של סעיפים בחוק העזר, מלמדת כפי שטענה העותרת, כי הערייה מודעת לחובתה על פי דין, כי יש לפנות האשפה מכל נכס ונכס ספציפי בתחומי שיפוטה. נוכח האמור, לא מצאתי לקבל את טענת הערייה, כי משהיא פועלת לפינוי האשפה מנקודות איסוף הפרושות בשטח איזור התעשייה פעמיים בשבוע, עומדת היא בחובות המוטלות עליה מכוח הוראת סעיף 242 לפקודת העיריות ומכוח חוק העזר." "... יחד עם זאת, בפסיקה נקבע, כי הערייה מחויבת בפנוי האשפה הרגילה, הבסיסית בלבד והיא רשאית להטיל על נכס פלוני את חובת פינוי האשפה העודפת באופן עצמאי או לגבות עבור פינויה אגרה, בכפוף לקביעת קריטריונים ברורים להבחנה בין אשפה רגילה לאשפה עודפת. עיקרון זה נקבע בפסיקה אף קודם לבג"צ חולון. יפים לעניין זה דברים שנאמרו ב-עת"מ (חי') 7784-04-09 קריון – מרכז קניות בע"מ נ' עירית קרית ביאליק [פורסם בנבו] (28/06/09):

חזקה כי הנתבעת, כרשות מקומית, יודעת ומכירה הלכה זו היטב, ואף על פי כן פעלה בנגוד לה. התובעת טוענת גם לעילה של "פגיעה בעקרונות יסוד של המשפט המינהלי ובכלל זה; תום לב, הגינות, יושר, צדק טבעי, סבירות, מניעת קפוח והיעדר אפליה". התובעת לא הרחיבה בדבר הבסיס המשפטי לעילה זו, וספק אם ניתן לתבוע בגין עילה זו פיצוי כספי שנגזר מעוולה מנהלית.

סעיף 2 לחוק עשיית עושר- האם קמה לנתבעת הגנה? על פי סעיף זה "בית המשפט רשאי לפטור את הזוכה מחובת ההשבה לפי סעיף 1, כולה או מקצתה, אם ראה שהזכייה לא הייתה כרוכה בנסיבות שאינן מצדיקות את ההשבה". כל אשר ציינה הנתבעת הוא, כי התובעת אינה זכאית להשבה מאחר ו"היא פרעה את חובה של הערייה מבלי שהיה חייב לכך כלפיו, היא אינה זכאית להשבה" ההגנה שבסעיף 2 לחוק עשיית עושר עושה שימוש במונח "השבה בלתי צודקת", שהוא מונח עמום , וניתן לשקול בגדרה מיגוון נסיבות ושיקולים.

...

הסעד השני לו עתרה התובעת, בו ביקשה לקבל צו לפיו היא זכאית לשיפוי עבור התשלום בגין פינוי עצמי של האשפה, נדחה מחוסר סמכות עניינית של בית המשפט המחוזי לדון בן. על רקע האמור, מוגשת התביעה שבכותרת לבית משפט זה. טענות הצדדים: התובעת טוענת כי הנתבעת מתנערת מחובה על פי חוק העזר שהיא בעצמה התקינה, לפינוי האשפה בשטח הסופרמרקט.

אני מאשר וסומך על האנשים שלי.

התנהגות כזו, בהעדר הסבר אמין וסביר, פועלת לחובתו של הנוקט בה, כאשר על פניה, מתחייבת ממנה המסקנה, שאילו הובאה הראייה, או הושמע העד, או הוצגו השאלות או קוימה החקירה הנגדית, היה בכך כדי לתמוך בגרסת היריב (ראו: י. קדמי, על הראיות, חלק שלישי, מהודרת 2003, עמ' 1649 והפסיקה הנזכרת שם).

תוצאה הנתבעת תשלם לתובעת את הסכומים הבאים: שיפוי בגין הוצאות פינוי אשפה בסך 1,067,516 ש"ח; הוצאות משפט בסך 3,000 ₪; שיפוי בגין אגרת בית המשפט שהתובעת שלמה, משוערך להיום; שכר טרחת עורך דין בסך 249,799 ₪ בלבד.

בנוסף, היה על נת"ע להכין נסח למניעת מפגעים, הכנת תכניות להסדרי תנועה, אישור פריסת הגדרות לאתר ההתארגנות ועוד ולקבל את אישור משרד התחבורה וגורמי התיכנון – כל אלה היוו תנאים מוקדמים לבצוע עבודות התשתית.

הטלת חובת פיצוי בגין נזקים כלכליים על כל גורם המבצע עבודת תשתית עבור הציבור, תיפגע בסופו של דבר באנטרס הצבורי לשפור התשתיות וקידום איכות החיים, מעבר לכך שמדובר בהקף נזק ובמעגל ניזוקים בלתי ניתן לצפיה.

הנתבעים אמורים לקחת חלק בצוות מלווה לבצוע העבודות מתוך מטרה, בין היתר, לאפשר המשך הפעלת עסקי התובעים, מניעת מטרדים, נגישות לעסקים ולהתוות את התנאים לבצוע העבודות שביצעה נת"ע. התובעים מוסיפים, שנתבעת 4, האמונה על מתן השירותים הערוניים לתובעים ובכלל זה אחראית על מתן פטור או הנחה מארנונה, נימנעה מלנקוט צעדים לקבלת פטור.

התובעים טוענים, בין היתר, שעבודות התשתית אמורות להתבצע בהתאם לדו"חות והנחיות אשר נועדו למנוע את אותם מטרדים ונזקים נטענים: נת"ע הייתה אמורה להגיש תכנית תנועה לקראת ביצוע העבודות ולקבל אישור משרד התחבורה, דבר שככל הנראה לא נעשה וככל שנעשה, נעשה ברשלנות רבתי תוך גרימת נזקים לעסקי התובעים.

בנוסף, עריית תל אביב לא פנתה לשר הפנים על מנת לקבל את אישורו לשינוי תעריפי צו הארנונה באופן בו יינתן פטור מארנונה (או לכל הפחות תנתן הנחה) או את אישורו לסיווג או לשינוי תת סיווג הארנונה באזורים בהם ממוקמים בתי העסק של התובעים.

ההחלטות השונות שהתקבלו באותו הליך התבססו, בין היתר, על האיזון הנידרש בין הבקשה הגורפת של העותרים למתן צוי מניעה לבין האנטרס הצבורי.

...

איני מקבלת את טענתן הגורפת של הנתבעות לפיה אין לתובעים עילת תביעה נגדן, גם לא בנזיקין.

סוף דבר הבקשות לסילוק התובענה על הסף – נדחות.

בשלב זה, די בתשתית העובדתית והמשפטית שהציגו התובעים בכתב התביעה כדי לבסס עילות תביעה לכאורה נגד הנתבעים, המצויות בסמכותו העניינית של בית משפט זה. הנתבעים ישלמו לתובעים הוצאות משפט בסך כולל של 35,100 ₪.

משפונה האזרח לרשות המקומית על מנת שתפעיל את סמכותה למניעת חריגות בנייה המתבצעות בשטחו, או כדי שתימנע פעילות עסקית בלתי חוקית בשטחו (או בסמוך לו), או שתימנע עבירות אחרות על חוקי העזר, או שתימנע מפגעים, אין מקום לטענה שהדבר אינו מצוי במסגרת סמכויותיה ובעניינינו סביר להניח, כי לוּ הערייה הייתה פועלת בנמרצות (בעצמה או באמצעות הפעלת הוועדה המקומית) נגד העבירות שבוצעו בחלקה, כי אז קרוב לוודאי שהחזקה בחלקה, הייתה מוחזרת לעותרות מוקדם יותר וחלק מהמפגעים של שפיכת הפסולת בחלקה - היו נמנעים.

מבלי לגרוע מחבותו של בעל קרקע למנוע קיום מפגעים במקרקעין שבבעלותו, בנסיבות המתוארות, מוטלת החובה גם על הערייה לאכוף ללא שהוי וביד קשה את החוקים עליהם היא מופקדת, בהיותה רשות שלטונית האמונה על אכיפת החוק, בכפוף ותוך הפעלת שיקול דעת ראוי ביחס למכלול הסוגיות שהונחו לפתחה.

המסקנה האמורה אינה פוטרת אותי מלדון בשאלת סמכות הערייה בנסיבות העניין, לאכוף על המשיבים 2-3 להסיר המפגע מהמקרקעין, ובהמשך לכך, שאלת סבירות החלטתה שלא לעשות כן. כאמור כבר, חוק העזר מאפשר לעירייה שתי חלופות להפעלת סמכותה להסרת מפגעים ולהטיל את הסרתם "על בעל הנכס" או על "המחזיק בו" (ראו סעיף 3 לחוק העזר).

לרשות, קיימת הברירה לפעול בדרכים שונות, בהתאם לשיקול דעתה בבחירת הברירה העדיפה בעיניה, ובית המשפט לא יתערב בהחלטה זו ולא ימיר את שיקול דעת הרשות בשקול דעתו (ראו בר"מ 3186/03 מדינת ישראל נ' שולמית עין דור, נח(4) 754, 766 (2004) ועוד רבים), הכל – בכפוף לסבירות ההחלטה (ראו בג"צ 389/80 דפי זהב בע"מ נ' רשות השידור, פ"ד לה(1) 421, 435 (1980); בר"מ 867/06 מנהלת הארנונה בעריית חיפה נ' דור אנרגיה (1988) בע"מ, פס' 5-6 לפסק דינה של השופטת ארבל (פורסם בנבו, 17.4.2008) ועוד).

...

סוף דבר: לאור כל האמור לעיל, העתירה מתקבלת בחלקה כדלקמן: המשיבה 1 לא תטיל על העותרות את האחריות והעלות לפינוי הפסולת הנוכחית שנערמה.

העתירה למתן צו המורה למשיבה 1 לעשות שימש בסמכותה לפי ס' 255 לפקודת העיריות וכן העתירה להורות לה לאכוף חוקים שונים כנגד משיבים 2-3 נדחית, אלא אם העירייה תבחר לעשות כן ולהגיש תובענה מתאימה, כאמור בסעיף ב' לעיל.

בנסיבות העניין כשהעתירה התקבלה בחלקה ובחלקה נדחתה, לא מצאתי לעשות צו להוצאות ואני קובע כי כל צד יישא בהוצאותיו.

בפנייה מוקדמת שלה למשיבה היא התריעה בפניה על גבייה שלא כדין של אגרת פינוי אשפה ממפעלים ומבתי עסק שבתחום שיפוטה, מכוח חוק עזר ליקנעם (מניעת מפגעים ושמירת הסדר והנקיון), התשמ"ח- 1988 (להלן: חוק העזר).

מטעם זה הגישה המבקשת את בקשתה שלפניי, ובה היא עותרת לחייב את המשיבה בתשלום גמול ושכר טירחה למבקשת ולבא כוחה, בהתאמה.

לגופם של דברים טוענת המבקשת, כי בגיבוש הסדר הפשרה כלכלו הצדדים את צעדיהם בלווי עורכי דין מנוסים ומומחים בנושאי מסוי מוניציפלי, ההסדר משקף את הסיכונים שעמדו בפניהם מבלי להדרש להכרעה בהם, הסדר זה אינו פוגע באנטרס צבורי כלשהוא, ולכן אין להתערב בו. ממשיכה המבקשת וטוענת, כי בנגוד לנטען על ידי היועמ"ש, חוק העזר של המשיבה אינו מבין בין אשפה "בסיסית" לאשפה "חריגה", ועל כן הודעת החדילה ניתנה בדין.

בנוסף לעמדת היועמ"ש היא נשענת על פסק דינו של בית המשפט העליון שניתן לאחרונה בעע"מ 20-20 עריית טבריה נ' היתאחדות המלונות – טבריה (27.05.21) (להלן: עניין מלונות טבריה), שם נפסק כי חוק העזר הרלוואנטי אינו מטיל במישרין חובה על בעל מיפעל לפנות אשפה או פסולת הנוצרת אגב פעילותו של המפעל או העסק, ואולם הוא מסמיך את ראש הערייה ליתן הוראה כזו; ומשניתנה הוראה, דינה כדין חובה המוטלת בחוק עזר, ואין כל מניעה לפעול על פי חוק העזר הישן.

ומן הכלל אל הפרט: טענתה העיקרית של המשיבה היא, היא כי "כל עוד אין לרשות מקומית חוק עזר חדש בעיניין פינוי אשפה התואם את אמות המידה הסופיות של משרד הפנים, הרי שמוטלת על הרשות המקומית החובה החוקית לפנות את האשפה במלואה, מכלל הנכסים בתחומה, בעצמה ועל חשבון הארנונה.. והיא אינה רשאית לגבות אגרות עבור פינוי אשפה" (ראו סעיף 29 לבקשה).

אגרת פינוי אשפה        (א) בעד פינוי אשפה על ידי המועצה ישלם מחזיק ששוחרר או קיבל פטור על פי דין מתשלום ארנונה כללית למועצה אגרה שנתית בשיעור 1/3 מסכום הארנונה הכללית שהיה חייב בתשלומה אילמלא השיחרור או הפטור כאמור; לענין זה, "מחזיק" ו"ארנונה כללית" - כמשמעותם בפקודת המועצות המקומיות.

...

משנמצאנו למדים כי חוק העזר מאפשר הטלה של אגרה בגין פינוי אשפה ממפעלים, נשמטת הקרקע מתחת למעשה החדילה, ואין כל הצדקה לקיים הסדר, שבמהותו עומד בניגוד להוראות חוק העזר.

סוף דבר: אני דוחה את הבקשה לאישור הסדר הפשרה.

בנסיבות בהן הורתו ולידתו של ההליך בבקשה לפסיקת גמול ושכ"ט לפי הלכת יונס הראשונה, ולא בבקשה לאישור תובענה ייצוגית, אני מורה על דחיית הבקשה, ובנסיבות העניין לא אתן צו להוצאות.