ערעור על הטלת עיצום כספי בגין איחור בדיווח פליטות סביבתיות

פתח דבר עניינה של העתירה הוא בהחלטת המשרד להגנת הסביבה (להלן – המשיב), באמצעות ראש אגף איכות אויר ושינוי אקלים (להלן – הממונה), להטיל על העותרת – חברה פרטית המפעילה למעלה מ-1,000 אוטובוסים לשימוש הציבור – עיצום כספי בסך 679,560 ש"ח, בגין הפרת "הוראות ומניעה של צימצום אויר מצי-כלי רכב" (להלן – ההוראות), אשר ניתנו לעותרת, בהתאם לסמכות הקבועה בסעיפים 16 ו-41 לחוק אויר נקי, התשס"ח-2008 (להלן – חוק אויר נקי או החוק).

עוד הוסיפו, כי גם אם טענותיה של המערערת בעיניין ההפרות הנוגעות למדבקות היו מתקבלות, ניתן היה להטיל את העיצום הכספי רק בגין הפרת החובה הקבועה בסעיף 9(ב) לבצוע בדיקת זהום אויר בתוך שלושה ימים, ודי בכך כדי לדחות את טענת העותרת בדבר חוקיותו של העיצום הכספי.

כפי שכבר צוין, סעיף 53 לחוק מקנה לממונה סמכות להשית עיצום כספי בגין מעשים ומחדלים בזיקה להוראות שניתנו בהתאם לסעיף 41(א) לחוק (כקבוע בסעיף 53(א)(4) לחוק), כמו-גם בעיניין הפרה של חובת רישום ודיווח כאמור בסעיף 16(א) לחוק (כפי שנקבע בסעיף 53(ג)(1) לחוק).

ואולם, ניכר מהחלטת הממונה, וכפי שאף הובהר בכתב-התשובה, כי ההפרה הנוגעת לתלונות הציבור אודות פליטות עשן, הצדיקה כשלעצמה את הטלת העיצום.

בהיתחשב במהות ההפרה – האיחור בפירסום הדו"ח באתר האנטרנט של החברה לאחר שהדו"ח הוגש לממונה במועד, ובכך שלא נטען כי מהנתונים שפורסמו בדו"ח עלו מפגעים או כשלים בתחום הזיהום הסביבתי – סבורני, כי נקיטת צעד של הטלת עיצום כספי, ששיעורו הסטאטוטורי כה ניכר, חרגה ממיתחם הסבירות; ומשכך, יש לבטל את העיצום שהוטל בזיקה להפרת סעיף 12(ג) להוראות.

...

עם זאת, ולמרות ההפרה האמורה, הגעתי לכלל מסקנה כי בהחלטה בדבר הטלת העיצום הכספי בגין הפרת ההוראה הנוגעת לפרסום הדו"ח השנתי באינטרנט, נפל פגם של אי-סבירות קיצונית, המצדיק את ביטול העיצום.

בהתחשב במהות ההפרה – האיחור בפרסום הדו"ח באתר האינטרנט של החברה לאחר שהדו"ח הוגש לממונה במועד, ובכך שלא נטען כי מהנתונים שפורסמו בדו"ח עלו מפגעים או כשלים בתחום הזיהום הסביבתי – סבורני, כי נקיטת צעד של הטלת עיצום כספי, ששיעורו הסטטוטורי כה ניכר, חרגה ממתחם הסבירות; ומשכך, יש לבטל את העיצום שהוטל בזיקה להפרת סעיף 12(ג) להוראות.

התוצאה על-יסוד האמור לעיל, מתקבלת העתירה בחלקה; באופן שהעיצום הכספי בגין הפרת סעיף 12(ג) להוראות מבוטל, והעיצום בגין הפרת סעיף 9 להוראות ייוותר על כנו.

ערעור על פי סעיף 26 לחוק הגנת הסביבה (פליטות והעברות לסביבה – חובת דיווח ומרשם), תשע"ב-2012 (להלן: "חוק הפליטות), נגד הטלת עיצום כספי בגין איחור בדווח לשנת 2015 כנדרש בחוק.

(1) הטלת חובות דיווח על מפעלים לעניין פליטות והעברות של חומרים מזהמים ופסולת מהמפעלים לסביבה; (2) יצירת מירשם פומבי ונגיש לציבור בכל עת, הכולל מידע על פליטות והעברות של חומרים מזהמים ופסולת ממפעלים לסביבה; (3)עריכתה ופירסומה של רשימת מצאי הכוללת מידע על חומרים מזהמים ופסולת שנפלטו או שהועברו ממקורות שונים לסביבה; והכל לשם הבטחת קיומה של סביבה נאותה, בהתאם לעיקרון הזהירות המונעת, למניעה ולצמצום של מפגעים סביבתיים ובריאותיים, לשפור איכות החיים והסביבה, למען הציבור ולמען הדורות הבאים".

...

בנסיבות אלה, סבורני כי מן הדין ומן הצדק להפחית את העיצום הכספי בשיעור 20%, בהתאם לתקנה 2(א)(4) לתקנות.

לעומת זאת, סבורני כי אין עילה להפחתת העיצום הכספי בהתאם לתקנה 2(א)(3), זאת משום שבמקרה דנן, המערער לא הפסיק את ההפרה מיוזמתו כנדרש בתקנה, אלא רק לאחר שקיבל את ההודעה על הכוונה להטלת העיצום הכספי, ולכך, הוראה זו לא תחול עליו.

לנוכח כל האמור, אני מחליט לקבל את הערעור באופן חלקי, באופן שהעיצום הכספי יופחת בשיעור 40% כמפורט לעיל.

בהתאם להוראות חוק הגנת הסביבה (פליטות והעברות לסביבה – חובות דיווח ומרשם), תשע"ב-2012 (להלן: החוק או חוק הגנת הסביבה) מוטלות על המשיב חובות דיווח שונות לרשם שמונה לפי החוק לענין זה. המשיב איחר בהגשת הדיווח השנתי לשנת 2015, ולאחר שתי תזכורות נשלחה למשיב ביום 28.6.2016 הודעה על ידי הרשם על כוונה להטיל עליו עיצום כספי מכוח סעיפים 16 ו-17 לחוק.

הינה כי כן, באותה סוגיה ממש של ביקורת שיפוטית על החלטה בדבר הטלת עיצום כספי בגין הפרת הוראות רגולטוריות קבועים בחקיקה שלושה הסדרים שונים, כאשר שניים מהם מתוים דרך של ערעור על ההחלטה לבית משפט שלום, בעוד השלישי קובע הליך של עתירה מינהלית לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים.

...

אני מסכים גם להערתו של חברי השופט ע' פוגלמן, לפיה סעיף 52 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 (להלן: חוק בתי המשפט) ובפרט השוואה בינו לבין סעיף 41 לחוק זה, תומכים במסקנה כי באין הוראה אחרת, פסק דין של בית משפט השלום ניתן לערעור בזכות (ראו גם רע"א 1853/12 אבניאל נ' פולק, בחוות דעתו של השופט נ' הנדל (28.2.2013)) .

לצד זאת, מצאתי לנכון להעיר כי מסקנה דומה אינה נלמדת בהכרח מלשונו של סעיף 17 לחוק יסוד: השפיטה, אשר קובע אמנם את הזכות החוקתית לערעור, אך בניגוד להסדר המפורט בסעיפים 41 ו-52 לחוק בתי המשפט, אינו מבחין בין סוגי ההכרעות הדיוניות בהתאמה לסוג הערעור (בזכות או ברשות).

במובן זה, ועל אף המסקנה אליה הגענו, לא מצאתי כי נפלה טעות בהחלטתו של בית המשפט המחוזי.

תאריך הישיבה: כ"ז בכסלו התשפ"א (13.12.2020) בשם המערערים: עו"ד **** מארקס; עו"ד סיגל אבנון בשם המשיבה: עו"ד קובי בר-לב; עו"ד דורית בר ][]פסק-דין ]השופט ע' פוגלמן: לפנינו ערעור על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים (כב' סגן הנשיא י' נועם) אשר קיבל באופן חלקי את עתירת המשיבה נגד החלטתו של ראש אגף איכות אויר ושינוי אקלים במשרד להגנת הסביבה (להלן גם: הממונה) להטיל עליה עיצום כספי.

דיון והכרעה העירעור שלפנינו מכוון רק לרכיב בפסק הדין של בית המשפט לעניינים מנהליים שלפיו החלטת הממונה להטיל עיצום כספי בגין הפרת סעיף 12(ג) להוראות החברה לוקה בפגם של אי-סבירות קיצונית המצדיק את ביטולו.

במוקד העירעור שלפנינו עומדות הוראות דיווח ופירסום של הנתונים הסביבתיים.

כך, סכום העיצום הגבוה ביותר נקבע בסעיף 53(א) לחוק בגין הפרות דוגמאת הפעלת מקור פליטה טעון היתר ללא היתר, וסכום העיצום הנמוך קבוע בסעיף 53(ג) שלפיו ניתן להטיל עיצום כספי, בין השאר, בגין אי ניהול רישום או אי דיווח לממונה בנגוד לאמור בסעיף 16(א) לחוק.

כן יש להדגיש כי העיצום לא הוטל אך בגין האיחור בהעלאתו אלא גם בגין כך שהדו"ח שהועלה לאתר בסופו של יום לא כלל את כל הנתונים הנדרשים.

...

בהקשר זה מקובלת עליי עמדת המדינה שמסקנה אחרת עשויה לפגוע במנגנון העיצום הכספי ככלי פשוט, יעיל, מהיר ושוויוני אשר מתאים – מטבעו – להפרות פשוטות שקל להוכיח את קיומן.

עם זאת, כפי שציינתי לעיל, נוהל כאמור קיים (ראו נוהל הטלת עיצום כספי) ולא מצאתי ששיקול הדעת שהופעל על ידי הממונה במקרה דנן חורג מהקבוע בנוהל בהקשר זה. אכן, יש לתת את הדעת לכך שהנוהל פורסם באתר האינטרנט של המשרד להגנת הסביבה רק ביום 9.11.2020, וטוב הייתה עושה המדינה לו הייתה מפרסמת אותו קודם לכן, אך לא מצאתי כי בטעם זה יש כדי להוליך למסקנה כי יש להתערב בהחלטת הממונה.

סוף דבר: החלטת הממונה להטיל עיצום כספי על המשיבה בגין הפרת סעיף 12(ג) להוראות מצויה במתחם הסבירות, ולא קמה עילה להתערב בה. הפרת חובת הפרסום הקבועה בהוראות החברה אינה הפרה טכנית ואין מקום להקל בה ראש.

בהודעה מפורטת זו פורטו העובדות המבססות את ההפרות, וכן כי ישנה כוונה להטלת עיצום כספי בשל שש ההפרות הבאות של תנאי ההיתר: א. סעיף 5, שעניינו חובת דיווח על הפסקת עבודת בעל ההיתר; ב. סעיף 26(ה), העוסק בחובת עידכון נוהל החרום של המפעל; ג. סעיף 27(א), המחייב לדיווח על היתרחשות ארוע חומרים מסוכנים; ד. סעיף 28(א), המחייב הגשת תחקיר בעקבות ארוע חומרים מסוכנים וקובע את אופן הגשתו; ה. סעיפים 14(א), (ג), (ה) ו-(ו), המסדירים את אופן אחסנת החומרים המסוכנים; ו. סעיף 25(ד), המחייב הצבת שלוט וסימון פסולת חומרים מסוכנים.

אמנם המשיב ערער על כך, אך במסגרת העירעור הוסכם על פיתרון מעשי שהפחית את סכום העיצום הכספי.

כמו כן נטען, כי אף שאלת השהוי נבחנה במסגרת ההחלטה על הטלת העיצום הכספי ולנוכח האנטרס הצבורי החשוב הכרוך בשמירה על החוק ועל ההנחיות בכל הנוגע לעיסוק בחומרים מסוכנים, נמצא כי אין מקום להמנע מהטלת העיצומים בשל השהוי.

לשם כך נקבעו בהיתר הרעלים הוראות קפדניות והכרחיות, אשר הקפדה עליהן במלואה חיונית לשם הבטחת ביטחון הציבור ושלומו ולשם מניעת נזק סביבתי.

...

מסקנה זו נומקה בכך שסכומי העיצומים הכספיים הם סכומים קבועים שהמנהל אינו מוסמך להפחיתם, אלא על-פי הוראות תקנות ההפחתה.

הערעור הראשון שנדון היה בעניין רכבת ישראל (בשנת 2015) ובו נקבע במפורש כי פסק הדין "יעמוד על כנו". לאחר מכן נדון הערעור בעניין סגיר (בשנת 2016) ולגביו נקבע כי פסק הדין "מבוטל". בדומה, אף בעניין תדביק (מחודש יולי 2022), הערעור נדחה.

סיכום ותוצאה סיכום הדברים הוא אם כן, כי העתירה מתקבלת בחלקה המזערי (או נדחית ברובה), כך שחלף תשלום שישה עיצומים, תחויב העותרת בתשלום חמישה עיצומים.