עילת תביעה נגד רשות מקומית בגין התרשלות בפיקוח

במאמר מוסגר יצוין, כי שאלה היא אם ניתן להגיש תביעה ייצוגית נגד רשות בכובעה השלטוני גם בגדר פרטים אחרים שבתוספת השנייה, כגון פרט 7 – "תביעה בעילה לפי חוק איסור הפליה במוצרים, בשירותים ובכניסה למקומות בידור ולמקומות צבוריים, התשפ"א -2000", ופרט 9 – "הם תביעה בעילה לפי פרקים ד', ה' או ה'1 לחוק שויון זכויות לאנשים עם מוגבלות. (2) תביעה בעילה לפי הוראות הנגישות לפי חוק התיכנון והבנייה, התשכ"ה-1965, כהגדרתן בסעיף 19א לחוק שויון זכויות לאנשים עם מוגבלות.". נוסף על כך, החוק מבהיר כי לא ניתן להגיש נגד רשות תובענה ייצוגית לפיצויים בגין נזק שארע על ידי גורם שלישי, שעילתה הפעלה או אי-הפעלה של סמכויות פקוח, הסדרה או אכיפה של הרשות ביחס לאותו צד שלישי (סעיף 3(א) סיפא לחוק).

נוסף על כך, וכאשר עניין לנו בבקשת אישור שהוגשה נגד "המדינה, רשות מרשויותיה, רשות מקומית או תאגיד שהוקם על פי דין", החוק מעגן הסדרים נוספים שתכליתם להיתחשב בפגיעה שההליך הייצוגי עלול להסב לאינטרסים צבוריים אל מול התועלת הטמונה בו, גם אם אין מדובר בתביעת השבה לפי פרט 11 – וזאת הן בשלב הדיון בבקשת האישור הן בעת קביעת גובה הפצוי (סעיפים 8(ב)(1) ו-20(ד)(1) לחוק, בהתאמה).

אם תאמר אחרת – יהא הדבר נוגד את לשונו המפורשת של החוק, ממנה עולה כי המחוקק הכיר בכך שניהול תביעה ייצוגית נגד רשות אינו מוגבל לתביעה לפי פרט 11 בלבד, שהיא בהגדרה תביעה להשבה, אלא יכול להתייחס גם לתביעה לפיצויים, שבהכרח חייבת להתבסס על פרט אחר (ראו, למשל, סעיף 3(א) לחוק, המעניק לרשות הגנה מפני תביעת פיצויים בגין רשלנות בפקוח, תביעה שלא יכולה לבוא בגדר פרט 11 כלל; וראו גם סעיף 5(ב)(2) לחוק המתייחס ל"החלטה של הרשות, ושהסעד המבוקש בה הוא פיצויים או השבה".

...

מכאן שדין בקשתן לסיום ההליך הייצוגי מחמת חדילה להידחות, ודין התובענות להיות מוחזרות לבית הדין האזורי לעבודה על מנת שבקשות האישור ייבחנו לגופן, תוך בחינת האפשרות לאשרן לפי פרט 1 לתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות.

השופט י' עמית: במחלוקת שנפלה בין חברי וחברתי, אני מצטרף לדעתו של חברי, השופט ע' גרוסקופף, מהטעמים האמורים בפסק דינו, כי אין לראות את קופת חולים כ"רשות" לצורך חוק תובענות ייצוגיות, מאחר שאינה בגדר "גופים ואנשים אחרים הממלאים תפקידים ציבוריים על פי דין". לאור מסקנה זו, איני נדרש להכריע בשאלה אם יש לראות את דמי ההשתתפות שגובות קופות חולים כאגרה או כמחיר, ואותיר שאלה זו בצריך עיון.

הוחלט פה אחד כי דין העתירה להתקבל והצו על תנאי שהוצא יהפוך למוחלט, במובן זה שפסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה יבוטל, והדיון יוחזר לבית הדין האזורי לעבודה בתל אביב-יפו לבחינת הבקשות לאישור תובענה כייצוגית לגופן.

ביהמ"ש אומר שם כך: "המשיבה לא הביאה כל חוות דעת או היתייחסות מקצועית למצב העץ ולאופן צמיחתו אשר היה בהם  לכאורה כדי להזהיר את המועצה מפני סיכון קיים המחייב נקיטת אמצעי מנע. בנסיבות העניין סבורני כי לא הוכחה על ידי המשיבה בצורה המתחייבת קיומה של חובת זהירות  קונקרטית אשר הייתה מוטלת על המערערת (הרשות המקומית) בנוגע לאפשרות קריסתו של הענף וגרימת נזק כתוצאה מכך". פס"ד בע"א (מחוזי נצרת) 16783-03-21 עריית נצרת נ' מגדל חברה לביטוח בע"מ (פורסם בנבו, 5.9.21) נדון מקרה של תביעת תיחלוף נגד רשות מקומית בגין עץ ערוני שנפל על רכב, והתביעה נדחתה בשל אי-הוכחת עוולת הרשלנות, תוך אמירת הדברים הבאים בנוגע לחובת התובע להציג ראיות משלו: " מקובל עליי כי ניתן לראות את הערייה כחבה חובת זהירות מושגית כלפי הניזוק. אלא שבכך לא סגי, שכן על המשיבה היה להוכיח הפרתה של חובת זהירות קונקרטית. ובמה דברים אמורים: המשיבה, שעליה נטל ההוכחה, לא טענה דבר בנוגע לסכנה הטמונה בעץ שנפל, לרבות בחינת סוגו, התאמתו לסביבה בה ניטע, עיגונו בקרקע, האם תקף אותו מזיק כלשהוא, מצב שורשיו, האם נפלו עצים נוספים בחורשה באותו הלילה, מצב השקייתו, האם הוא ניצפה כמתנדנד או נוטה לצדו בעת ההיא, מה היו סדרי התחזוקה על ידי הערייה והאם הם היו מספקים, אלה ועוד כיוצא בהן שאלות, העשויות לסייע בקביעת קיומה והפרתה של חובת זהירות קונקרטית. המשיבה לא עשתה דבר מכל אלה, פשיטא משום שהסתמכה על הטענה בדבר היות העץ דבר מסוכן, או כי "הדבר מדבר בעדו". אין צריך לומר, היא לא הגישה חוות דעת מומחה שהיה בה כדי לבסס את שאלה האחריות של הערייה לנפילת העץ, ולא הביאה לעדות אישר שיכול היה לבסס את יסודות האחריות".

באותה הלכה נקבע, כי, על יסוד שני הכללים המשפטיים הנפרדים הבאים, ניתן להעביר את נטל הבאת הראיה (להבדיל מנטל ההוכחה, שנותר לאורך כל ההליך על שכם התובע) אל הנתבע: כלל ראשון שעניינו "הוכחת הרשלנות באמצעות ראיות נסיבתיות". לפי כלל זה, כאשר תובע בתביעה שעילתה עוולת הרשלנות נגד רשות מקומית מצביע על נסיבות אשר יש בהן כדי להצביע על רשלנות לכאורה מצד הרשות המקומית, עובר אל הרשות המקומית הנתבעת נטל הבאת הראייה כי לא התרשלה.

גם עובד העיריה המפקח על אותו קבלן (הכוונה למר יהודה ביטון) לא התייצב למתן עדות, אך בעיניין זה (למרות שהעד לא הוזמן כדין ולא הוברר באופן מספיק מצבו הבריאותי, גם מאחר שב"כ הנתבעת לא שוחח עמו באופן ישיר) אניח שלהיעדרותו היה צידוק.

...

יישום ההלכה המחוזית לפי גישתי הנ"ל בשילוב עם הלכת שטרנברג על נסיבות המקרה שלנו מביאני למסקנה, לפיה נטל הבאת הראייה עבר במקרה שלנו אל הנתבעת, להראות כי היא לא התרשלה (ולמצער לתאר את מכלול העובדות הקשורות במצב העץ ובטיפול בו ובקרקע שבסביבתו ובפעולות הקשורות באיתור בעיות אפשריות שעלולות היו להביא לקריסת העץ), ולפיה הנתבעת לא הרימה נטל זה, ולכן ובנסיבות מסקנתי היא שהוכחה רשלנותה הרלוונטית הנתבעת ולכן יש לחייבה לפצות את התובעת בגין תגמולי הביטוח שזו שילמה למבוטחה במקרה הנדון.

סיכום התביעה מתקבלת.

הנתבעת תשלם לתובעת את הסכומים הבאים: סך של 9,863 ₪, שהינו סכום התביעה, בצירוף הפרשי הצמדה וריבית כחוק מיום הגשת התביעה 30.12.20 ועד יום התשלום המלא בפועל.

עקב הפעלת הגנים ללא רישיון אף הוגש כנגד התובעת ומנהלה, מר עדנאן סעאידה (להלן: "עדנאן"), כתב אישום בגין עבירות על חוק הפיקוח: עיסוק בגני ילדים ללא רישיון ובנגוד לצוו סגירה מינהלי וכן העסקת עובדי חינוך ללא אישור העסקה (נספח ח' לבקשת הסילוק, הוא גם הוגש ביום 02/06/2020 וסומן נ/1).

נפסק, כי יש לבחון את מידת האשמה של הצדדים והאם היתנהגות הנתבע לוקה גם היא באופן שאינו מצדיק שלילה טוטלית של הסעד שהתבקש על ידי התובע, ועל מנת שלא יווצר מצב שבו הנתבע הוא זה שיהיה בבחינת חוטא נשכר: "המבחן המקובל לענין זה נוטה להתבסס על מידת הפליליות או חוסר המוסריות של היתנהגות התובע ... דרגת החומרה של האשם אינה ניתנת להגדרה מדויקת, והיא עשויה להשתנות בהתאם לנסיבות הענין. גם מידת אשמו של הנתבע עשויה לשמש גורם היתייחסות לענין זה, ועשוי להנתן משקל לתכלית הציבורית שבהעמדת היתנהגות הנתבע למבחן שפוטי, כדי שלא יצא חוטא נשכר נוכח החלת הכלל לפיו מעילה בת עוולה לא תיצמח זכות תביעה. פעמים, עשוי האנטרס הצבורי להצדיק את בחינת אחריותו של הנתבע, חרף היות עילת התביעה נגדו פסולה אף היא מחמת אי-חוקיות" (עניין מעונה הנ"ל, פסקה 27) עוד נפסק, כי "גם בהתקיים היתנהגות פלילית מצד הניזוק, יש לאזנה מול האנטרס הצבורי בהטלת האחריות על מזיק אשר גרם לנזק בהתנהגותו הרשלנית" [עניין אלון הנ"ל, פסקה 10.

אין מקום להשלים עם העברת כספים לרשות המקומית לצורך תקצוב תלמידים הלומדים בגנים, בשעה שנעלה מכל ספק שתלמידים אלה בפועל אינם לומדים בגנים של הרשות המקומית, אלא במסגרות אחרות" עוד נקבע בעיניין אלסונדוס, כי אף אם לא היה מדובר בדיווחים חודשיים, חובה היה על הרשות המקומית להודיע מיוזמתה למשרד החינוך, כי התלמידים שעבורם הוא מעביר לה תקציבים מתוך הנחה כי הם לומדים בגניה, אינם כך בפועל אלא לומדים במסגרת אחרת פרטית [שם, פסקה ל"ב].

...

נראה לי כי חלוקה זו הינה צודקת בנסיבות העניין ומאזנת אל נכון בין שני הצדדים.

התוצאה אשר על כן, אני מקבל את התביעה באופן חלקי ומחייב את הנתבעת (המועצה) לשלם לתובעת סך של- 232,870 ₪.

בנוסף, אני מחייב את הנתבעת לשלם לתובעת שכ"ט עו"ד בסכום כולל של- 35,000 ₪ (כולל מע"מ) וכן הוצאות משפט בסכום כולל של- 15,000 ₪ (סכום ההוצאות נקבע בשים לב לסכום שנפסק בסופו של יום).

כידוע, על מנת להטיל אחריות על הרשות, נידרש להראות גם קשר סיבתי משפטי בין התרשלותה לבין הנזק שניגרם; קשר זה קיים במידה שסוג הנזק שניגרם היה צפוי כתוצאה מההתרשלות, במובן שהוא מהוה היתממשות של הסיכון או הסיכונים שהגדירו מראש את ההיתנהגות של המזיק כעוולתית (ראו: עניין וגנר, פס' 24 לפסק דיני; ע"א 9313/08 אופנברג נ' הועדה המקומית לתיכנון ולבניה תל אביב - יפו, פס' 20 לפסק דינה של השופטת ע' ארבל (7.9.2011)).

במשפט האנגלי, החסינות שהוקנתה לרשויות בוטלה בשנת 1947 עם חקיקת חוק תביעות נגד הכתר (Crown Proceedings Act, 1947), המקנה לכל אדם זכות לתבוע את המדינה מקום בו קיימת לו עילת תביעה.

משכך, והואיל ועיקר התביעות המוגשות נגד רשויות הציבור מבוססות על מחדליהן, גישה השוללת אחריות ברשלנות בגין מחדלים מצמצמת באופן משמעותי את חשיפתן של הרשויות לתביעות רשלנות.

זאת ועוד, בהנתן שאחריות המדינה במקרה דנן היא בגין רשלנות בפקוח (וליתר דיוק, באכיפה), ניתן לטעון כי מלכתחילה אין מקום להטיל על הרשות אחריות למלוא הנזק שניגרם על ידי המזיק הישיר, ואשר אין בידי המשיבים להפרע ממנו (בעניינינו, מלוא הנזק שיוטרייד גרמה למשיבים).

...

מכל מקום, משהגעתי למסקנה כי אין להטיל על הרשות במקרה זה אחריות לנזק שנגרם למשיבים, ממילא אין צורך להעמיק בסוגיות הנוגעות להיקף הפיצוי שיש לפסוק בגין רשלנות בפיקוח.

סיכומו של דבר, כאמור בפתח הדברים, אני מצטרף לתוצאה אליה הגיע חברי השופט מינץ, לפיה יש לקבל את הערעור במלואו, כך שחיוב הרשות לפצות את המשיבים יבוטל, וממילא לדחות את הערעור שכנגד.

כן מקובלת עלי עמדתו בעניין ההוצאות שראוי לפסוק.

משעה ששוכנע בית המשפט כי התובע אכן סבל מהצפות בחלקתו, די בכך כדי לחייב את הנתבעת מס' 1 בפיצויים בשל רשלנותה ואי מילוי חובותיה החוקיות אליהן הפניתי לעיל, לשמור על מערכת הובלת הביוב במצב תקין.

סעיף 12(א) לחוק תאגידי מים וביוב, תשס"א-2001 קובע כי: "כל תביעה שהיתה תלויה ועומדת מטעם הרשות המקומית או נגדה לפני יום תחילת פעילות החברה בקשר לתפעול משק המים והביוב, לנכסי מערכות המים והביוב או בקשר לרישיונות, להסכמים, להתקשרויות או עיסקאות כאמור בסעיפים 8 עד 11, וכן כל עילה של תביעה כזו שהיתה קיימת אותו זמן, יוסיפו לעמוד בתוקפן כאילו לא נעשתה ההעברה האמורה". עצם העברת הסמכויות בתחום הביוב מהמועצה לתאגיד בשנת 2010 אין בה כדי לפטור את המועצה מאחריות.

לעניין אחריות הערייה לפי הוראות הסעיפים לפקודת העיריות, שהם 235 המתייחס לנקוז, וסעיף 237 המתייחס לביוב, ניתן להסיק גם לעניין חובותיו של התאגיד, אשר ניכנס לנעליה: "הסמכות הסטאטוטורית מהוה, אינדיקאציה משמעותית לעניין סטאנדרט ההתנהלות של רשות סבירה וממילא יש בהן כדי להקרין על גיבוש חובת הזהירות מתוך הנחת מוצא כי בעל הסמכות יכול וצריך לצפות כי התרשלות מצידו בקיום חובותיו הסטאטוטוריות תיגרום נזק. משהוטלה על הערייה, בין יתר חובותיה, החובה החוקית לדאוג לנקוז רחובות העיר, עליה לצפות כי תושביה עלולים להנזק באם לא תקיים את חובתה זו ולא תידאג להקמת תשתית נקוז התואמת את הצרכים במקום. אין לקבל בהקשר זה את טענת העיריות כי מדובר בחובה סטאטוטורית שאינה מפורטת ועל כן לא ניתן לגזור ממנה חובת זהירות לצורך עוולת הרשלנות. ככל שמדובר בחובה לדאוג לעינייני הנקוז ברחובות העיר, החובה שהוטלה על העיריות בסעיף 235(2) לפקודת העיריות ברורה ואין לצפות לכך שבחיקוק יפורטו כל פרטי התשתיות ההנדסיות הנדרשות. חובה סטאטוטורית זו יש בה כדי לשמש בסיס לחובת הזהירות הקמה ביחסים שבין הציבור ובין הרשות המקומית, כמי שהופקדה על פי דין לדאוג לרווחתו ולבטיחותו בתחום השיפוט שנימסר לאחריותה. על הקשר שבין חובות וכוחות סטאטוטוריים ובין חובת הזהירות ברשלנות עמד השופט א' ברק (כתוארו אז) בעיניין עריית חדרה, באומרו: הסמכויות הסטאטוטוריות יוצרות תפקיד צבורי ומעניקות מעמד של שליטה ופקוח. כל אלה יוצרים תשתית עובדתית, אשר ממנה ניתן להסיק, כי הגוף השלטוני צריך לצפות, ששימוש או אי-שימוש רשלני בכוחותיו עשויים לגרום נזק מהמבנים המסוכנים לאנשים המצויים בקרבתם (שם, 766).

...

התובע גם לא הבהיר במסגרת טיעוניו וסיכומיו את הבסיס החוקי לדרישתו זו ודינה להידחות מטעם זה בלבד.

אשר על כן, נוכח כל המפורט לעיל, דין התביעה כנגד הנתבעת מס' 2 להידחות.

נוסף על כך, תשלם הנתבעת מס' 1 לתובע הוצאות משפט בסך 5,000 ₪.