סעיף הוראות של תכנית מתאר גוברת על הוראות של תכנית מפורטת מאושרת

בית המשפט העליון עמד על סוגיה זו בבג"צ 178/74 בר חורין, קבלני בנין נ' הועדה המקומית לתיכנון ובניה למרחב עיר נהריה פ"מ כח(2) 757, עמ' 759-760 (1974), שם נקבע כי : "הוראת הסעיף 129 לחוק התיכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן – חוק התיכנון) קובעת שכוחה של תכנית מיתאר יפה מכוחה של תכנית מפורטת, משמע שאין בכוחה של תכנית מפורטת לשנות או לתקן תכנית מיתאר, ואין גם בכוחה לקבוע דבר המנוגד לתכנית המיתאר. ברי שלפי חוק התיכנון לא היתה המשיבה רשאית לאשר את תכניתה של העותרת אשר הוגשה, כאמור, כתכנית מפורטת בלי ששונתה או תוקנה תכנית המיתאר..." (הדגשה שלי - י.ו) כן ראו ע"א 7654/00 ועדת ערר מחוזית חיפה נ' חברה לבנין הירדן בע"מ, ס' 8 (2003) שם נקבע כי: "ביהמ"ש קבע כי תשתית התיכנון בנויה ממידרג הירארכי בן ארבע סוגי תכניות: תכנית מיתאר ארצית, תכנית מיתאר מחוזית, תכנית מיתאר מקומית ותכנית מפורטת האמורה לקבוע פירוט של תנאי תיכנון נקודתיים בנושאים שונים. ככל שמעמדה של תכנית נמוך יותר במידרג, כך נידרשת בה רמת פירוט נקודתי גבוהה יותר. תכנית המיתאר על פי טיבה קובעת נורמות תכנוניות כלליות לגבי האזור עליו היא חלה על דרך קביעת מסגרת כללית לפיתוח הקרקע ושימושיה. ההנחה בקביעת מסגרת זו היא כי היא תמולא תוכן פרטני לגבי כל משבצת קרקע המצויה בתחומיה...

ובהמשך: "הגדיר זאת יאיר הורוביץ במאמריו תיכנון ובנייה – היתר בנייה ללא תכנית? תכנית ללא פירוט? משפטים טז 234, 235: 'בסבך הסעיפים המסתעפים, קשה לעיתים לראות את הגזע האיתן העולה מן השורשים. אם יש גזע כזה ושדרה מרכזית להוראות החוק, הרי שהם נמצאים בהסדר המרכזי של בנייה ושימוש במקרקעין לפי היתר, והיתר לפי תכנית, וכל תכנית - לפי תכנית אחרת הבכירה ממנה' " (הדגשה שלי - י.ו) מכל האמור עולה כי ככל שקיימת סתירה בין התוכניות, גוברת תכנית המתאר על הוראות התכנית המפורטית, אלא אם בתכנית המתאר נאמר אחרת (כאמור בהוראת סעיף 129 סיפא לחוק).

...

תגובת המשיבה 1 לטענת המשיבה 1, דין העתירה להידחות ולו מפאת שיהוי קיצוני בהגשתה.

שיהוי בהגשת העתירה לאור המסקנה כי פרסום התכנית המפורטת לקה בהעדר כל פרטים בנוגע לשינוי היעוד, ממילא יש לקבל את טענת העותרים כי הם לא ידעו על שינוי הייעוד, ועל כן לא הגישו עתירתם במועד, לאחר פרסומה של התכנית.

המסקנה מכל האמור היא כי התכנית המפורטת פורסמה שלא כדין, ובהמשך, אושרה שלא כדין, מאחר והיא סותרת את תכנית המתאר.

סוף דבר בשים לב לכל האמור לעיל, אני מקבלת את העתירה ומורה למשיבות לתקן את התכנית המפורטת בכל הנוגע לייעודו של המגרש נשוא העתירה, ולהתאימו לייעוד שנקבע בתכנית המתאר, היינו ייעוד מסחרי.

המשיבה מצטרפת לטענות ועדת הערר ומוסיפה וטוענת כי הוראותיה של התכנית המקומית, שהיא תכנית מאוחרת, עדיפות על הוראות התכנית המפורטת.

בבג"צ 2920/94 הנ"ל נאמר (עמ' 460): "ארבע תכניות הן על-פי החוק, בהן שלוש תכניות מיתאר ועמהן תכנית מפורטת. ארבע תכניות אלו מצויות במידרג היררכי ביניהן לבין עצמן: ראשונה ועליונה תכנית מיתאר ארצית, וכוחה יפה מכל תכנית אחרת. אחריה - ותחתיה - תכנית מיתאר מחוזית; אחריה ותחתיה תכנית מיתאר מקומית; ומתחת לכל אלו - תכנית מפורטת. ראו סעיפים 129 עד 131 לחוק התיכנון והבניה. מידרג היררכי זה - אך לא רק הוא - מלמד כמו מעצמו על מידת הפרוט שבכל תכנית ותכנית. טבע הדברים הוא, שמידת פירוטן של תכניות ילך ויגבר ככל שנרד במידרג ההיררכי, והרי אחד מייעודיהן של תכניות הוא לבצע תכניות שמעליהן. הינה כי כן, אחת ממטרותיה של תכנית מיתאר מחוזית היא "לקבוע את הפרטים הדרושים לבצוע תכנית המיתאר הארצית במחוז" (סעיף 55 לחוק התיכנון והבניה), וכן הן, בהתאמה, מטרותיהן של תכניות מיתאר מקומיות ותכניות מפורטות.

כך גם בסעיף 69 העוסק בהוראות של תכנית מפורטת ההתייחסות הנה רק לשימושים ולא לזהות בעל הזכויות או מבקש ההיתר: כל עוד אין הוראות מתאימות בתכנית מיתאר, מותר לקבוע בתכנית מפורטת הוראות לכל ענין שיכול להיות נושא לתכנית מיתאר מקומית לפי סעיף 63, וכן מותר לקבוע בה הוראות בענינים אלה: (1) חלוקת קרקעות למגרשים או לאתרי-בניה, צורתם ואורך חזיתם; (2) ייעוד קרקעות לדרכים, שטחים פתוחים, גנים, בתי-ספר, מרכזת טלפונים, מיתקן לחלוקת דברי דואר, מקומות לצרכי דת, סעד, בריאות, תרבות, מיקהל, נופש, ספורט ושטחי חניה, מקלטים ומחסים צבוריים או לצרכי ציבור אחרים; (3) מקומות חניה באתרים שלידם מתרכזים כלי רכב ממונעים; (4) מיקום בנינים הנועדים לצרכים מיוחדים ותחימת שטחים שבהם יחולו הגבלות מיוחדות; (5) שמירה על מקומות, מבנים ודברים אחרים שיש להם חשיבות לאומית, דתית, היסטורית, ארכיאולוגית, מדעית או אסתטית; (6) הריסתם ושיקומם של בנינים רעועים המהוים סכנה לנפש או שאינם ראויים לדיור מטעמי בריאות; (7) שיקומם של בנינים בשטחים מאוכלסים ביותר או בנויים בצפיפות יתר ושל שטחים שכל בניה נוספת בהם עלולה, לדעת הוועדה המקומית, להביא לידי צפיפות יתירה של האוכלוסיה או של הבנינים, וקביעת תנאים מיוחדים להיתרי בניה בשטחים אלה; (8) הקצאת קרקע לבעל קרקע או לבעל זכות בקרקע שזכויותיו נפגעו אגב ביצועה של התכנית; (9) מיקומם של בנינים, נפחם, גבהם, צורתם ומראם החצוני; (10) נטיעת עצים והתקנת ספסלים ואבזרים כיוצא בהם בדרכים ובשטחים פתוחים; (11) מספר הבנינים שמותר להקים על מיגרש, מספר הדירות בכל בנין ומספר החדרים בבנין או בדירה; (12) הוצאות התכנית, לרבות הוצאות עריכתה וביצועה תכניות מתאר עוסקות בהגדרת ייעודים ושימושים, בקביעת מיגבלות על השמוש ועל הניצול של המקרקעין, בהבטחת אינטרסים צבוריים ושמירה על משאב הקרקע אולם הן אינן עוסקות ואינן אמורות לעסוק בזהותם של מי שיעשו שימוש במקרקעין ובתנאי שהשימוש יתאים לתכניות.

...

כך בעע"מ 4105/09 עיריית חיפה נ' עמותת העדה היהודית הספרדית בחיפה (2/2/2012) נאמר כי "על בית המשפט לעשות כל מאמץ סביר להימנע מלהגיע למסקנה שנפלה טעות בחקיקה המחייבת את תיקונה בידי בית המשפט וחלף זאת, למצוא את הפתרון לאתגר שמציב נוסח החקיקה בגדר פרשנותו של הנוסח כפי שנחקק" (שם, בפסקה 21).

סוף דבר בשים לב לכל האמור איני מוצא מקום להתערב בהחלטת וועדת הערר.

לאור התוצאה האמורה אני מחייב את העותרת לשלם לכל אחד מהמשיבים הוצאות משפט ושכר טרחה בסכום כולל של 7,500₪.

נטען, כי מכל מקום, הוראות תכנית ע'1 גוברות על הוראות תכנית 1815ב', שכן תכנית ע'1 הנה תכנית מתאר מקומית וככזו היא גוברת על תכנית מפורטת 1815ב', בהתאם לסעיף 129 לחוק התיכנון והבניה, תשכ"ה-1965.

על פי הטענה, העובדה שניתן להוציא היתר בנייה מכוח תכנית ע'1 אינה גורעת ממעמדה הנורמאטיבי כתכנית מתאר, אשר הוראותיה גוברות על הוראות תכנית מפורטת, ומכל מקום, העובדה שניתן להוציא היתר בנייה מכוח תכנית ע'1 רק מחזקת את המסקנה בדבר עדיפותה של תכנית ע'1.

...

המשיבות 13-14 טוענות, כי דין העתירה להידחות על הסף מפאת העדר ניקיון כפיים, העלמת עובדות מהותיות וחוסר תום לב, שבהם נגועה העתירה.

המשיבות 13 ו-14 טוענות עוד, כי דין העתירה להידחות גם לגופה, באשר העתירה אינה מגלה כל עילה להתערבות בהחלטתה הנכונה, הראויה והמוצדקת של ועדת הערר.

סוף דבר החלטת ועדת הערר בעניינו של העותר הינה החלטה סבירה וראויה, ואין מקום להתערב בה. אשר על כן, העתירה נדחית.

ס' 1.3.6 לתיק המידע קבע בהערות כי "שימושים בהתאם לתכנית צ' יותרו בכפוף לשימושים המותרים בסעיף 4.4.1 בתמ"מ 5" וס' 1.7.1 קבע כי "בהתאם לסעיף 130 לחוק התיכנון והבניה הוראותיה של תמ"מ 5 יגברו על הוראות תוכנית מתאר צ' ויש לקרוא את השימושים המפורטים בתוכנית צ' באופן המצמצם אותם לאלו המותרים בתמ"מ 5 בלבד", ובהמשך כי "לא ניתן להחיל את השימושים למעונות סטודנטים ולדיור מוגן כשימושים ראשיים על המיגרש הנידון שכן השימושים הללו אינם נזכרים ברשימת השימושים המותרים בסעיף 4.4.2 בהוראות תמ"מ 5 נכון לאיזור זה ובהוראות תכנית 466". אם כן, לגישת הערייה לא ניתן להתיר במיגרש שימושים מסוג דיור מוגן ומעונות סטודנטים כשימוש עקרי.

...

אשר לטענת העותרת כי נושא מיצוי ההליך התכנוני כלל לא היה במחלוקת בין הצדדים לעתירה, וצירוף המכתב הוא העלאת טענה חדשה, אין בידי לקבלה.

אשר לטענת העותרת כי בית המשפט הוא הפרשן העליון של הדין, לרבות של תכניות מתאר, ומכאן "מיותרת וחסרת כל בסיס הערת האגב (סברתה השגויה לחלוטין) של יועמ"ש הועדה המחוזית" (ס' 11 לתגובת העותרת להודעת העדכון), לא מצאתי כי יש בה די. אכן כידוע, "פרשנות הדין לרבות פרשנותן של תוכניות ובכללן תוכנית מתאר ארצית הרי מסורה בסופו של דבר בידי בתי המשפט שהם הם 'לעולם, הפרשנים המוסמכים של הדין'" (עע"ם 1446/06 הועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מרכז נ' השתתפויות בנכסים בישראל בע"מ, פס' 8 (21.9.2010); ר' גם עע"מ 4487/12 סטולרו נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה דרום השרון (09.10.2013)).

סוף דבר העתירה נדחית.

אין מחלוקת כי בית העלמין הוקם שנים רבות לפני כניסתה לתוקף של התמ"א. בנסיבות אלה טענו הנתבעות, כי בית העלמין הוקם מכוח תכנית מפורטת אשר קדמה עשרות שנים לתכנית המתאר הארצית, ועל כן אין מקום להחיל על בית העלמין את הוראות התמ"א. התובע מנגד חולק על עמדה זו ומחזיק בטענה לפיה יש להורות על החלה למפרע של התמ"א, כך שהנתבעות תחוייבנה להשיב את המצב לקדמותו, לנטוע עצים ולייצר רצועה ירוקה כפי שקובעת התמ"א. לאחר שעיינתי בטיעוני הצדדים ובחנתי את הראיות אשר הוצגו בפני, אני מקבלת את עמדת הנתבעות לפיה על בסיס הוראות חוק התיכנון והבניה, ובשים לב לאמור בסעיפי התמ"א, הרי שאין כוחה של תמ"א 19 לגבור על הוראות התכנית המפורטת שאושרה והייתה נהוגה במקרקעין משך עשרות שנים עובר לחקיקת החוק והתמ"א. הכלל הידוע במשפטנו הוא שהוראותיו של חיקוק יפות מכאן ולהבא ואף קיימת חזקה נגד חקיקה למפרע, אשר בצדה עקרונות רבים וחשובים אותם יש לשמר.

...

הכרעה בהמשך למסקנות אשר הוצגו לעיל, ובאשר לשאלה השלישית אשר הוצגה בפתח פסק הדין ועניינה בפרשנות המעשית המתחייבת בנסיבות העניין, נראה כי אין מנוס מהכרעה לפיה לא יבוצעו שינויים אשר סותרים את הוראות התמ"א. ממכלול הראיות והעדויות שהובאו בפניי לא הוכח כי קיימת תכנית מפורטת, לא כל שכן תכנית מפורטת אשר קבעה שניתן לחפור ולקבור במרחק שהוא קצר מחמישה מטרים.

עד אשר רשויות התכנון ייתנו דעתן לעניין, וכל עוד לא קיימת תכנית מפורטת בשטח אשר מסדירה את הנושאים המצויים בלב הסכסוך, אני מורה על השארת המצב על כנו כך שהנתבעות אינן רשאיות לעקור עצים נוספים או להמשיך בחפירת הקברים וביציקת היסודות.

סוף דבר לאחר שעיינתי בכתבי הטענות ובעיקרי הטיעון שהוגשו על ידי הצדדים, ניתחתי את המצב המשפטי, עיינתי בתכניות אשר הוצגו בפניי, בחנתי ושקלתי את מכלול הנסיבות והראיות, הגעתי למסקנה לפיה יש לקבל את התביעה באופן חלקי, כך שהצו שניתן יישאר על כנו באופן בו הנתבעות מנועות מלפעול בשטח באופן שמנוגד להוראות תמ"א 19.