סמכות רשויות מקומיות לגבות חובות באמצעות מיקור חוץ

רקע עובדתי: עריית רחובות הפעילה משך שנים רבות מערך גביה ואכיפה באמצעות מיקור חוץ, שבוצע מרבית השנים על ידי חברת מילגם ובהמשך על ידי חברת מ.ג.ע.ר. התובעים הועסקו בחברת מילגם בתפקידים שונים במערך הגביה והאכיפה, כשהתובע 1 הועסק במילגם החל משנת 1990 ועד לשנת 2011 והתובע 2 החל משנת 2006 ועד לשנת 2011.

בהמשך ובשים לב לבקשה נוספת של הערייה לבחון אפשרות להקלה בתנאי הסף, הבהרת הערייה כי המדובר באגף מינהלתי הנותן שירותי אכיפה לכלל היחידות בערייה וכי קיים בערייה אגף גביה הכפוף לגזבר כאשר לאור האמור אין המדובר במשרות בהן יש דרישה להשכלה בתחום ספציפי – ניתן אישור משרד הפנים להמיר את דרישת ההשכלה בדרישת ניסיון ולראות את הניסיון של התובעים בתאגיד העירוני הל"ר כניסיון ברשות המקומית עצמה.

למעשה מבקשים התובעים לאחוז את המקל משני קצוותיו, אחרי ששנים הועסקו בחברה חיצונית פרטית מבלי שחלו עליהם הכללים וחובות עובדי הרשות המקומית, דורשים הם להחיל חוזר החל על עובדי הרשות המקומית גם עליהם.

שנית, אפילו ניתנה להם הבטחה, הבטחה כגון דא צריכה להנתן על ידי מי שהסמכות בידו לתת אותה ובידיו גם הסמכות למלא אחריה ובעניינינו - משרד הפנים, כשהבטחה מצידו כאמור לא ניתנה.

...

עמדת משרד הפנים מקובלת עלינו.

לא מצאנו לקבל טענה זו. ראשית, היא נטענה בעלמא וללא כל פירוט.

סוף דבר: התביעה נדחית.

השופטת ד' ברק-ארז: רשויות מקומיות גובות חובות בגין ארנונה ותשלומי חובה נוספים באמצעות חברות פרטיות במתכונת של "מיקור חוץ". האם נידרשת לשם כך חקיקה מסמיכה מפורשת? כמו כן, ובהנחה שהתשובה על שאלה זו היא חיובית – האם די בכך שהונחה על שולחן הכנסת הצעת חוק בנושא לפני כארבע שנים, בנסיבות שבהן אין כל צפי קונקריטי לקידומו של הליך החקיקה? אלה השאלות שבהן אנו נדרשים להכריע, במידה לא מבוטלת בלית ברירה – לאחר שחלפו פרקי זמן ארוכים מאד של המתנה לקידומו של הליך החקיקה בנושא.

במרכזו של כתב התשובה עמדו הטענות כי העתירה היא "כללית וכוללנית", שהיא אינה מניחה תשתית עובדתית קונקרטית לפגיעה בזכויות בשל פעילותן של חברות גביה פרטיות, וכי בעקרו של דבר מדובר בפעילות של "הסתייעות" בגורמים פרטיים, המותרת לפי פסיקתו של בית משפט זה ככל שהיא נסבה על עניינים "טכניים". כמו כן, המשיבים 3-1 הפנו לסעיף 249(31) לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות) שעניינו ביצוע של סמכויות הערייה "יחד או בשותפות עם... גופים או אנשים אחרים". עוד נטען כי פקודת המסים (גביה) מכירה באפשרות ש"גובה מסים" ישמש "כל שמינהו ממונה על הגביה לשמש בתפקידי גובה מסים", להבדיל מפקיד גבייה שנידרש להיות "עובד ציבור". באופן יותר ספציפי, המשיבים 3-1 התבססו בטענותיהם גם על נוהל העסקת חברות הגביה, המסדיר, לטענתם, את "מידת הסתייעותן המותרת של הרשויות המקומיות בחברות גביה פרטיות". המשיבים 3-1 טוענים כי נוהל זה מבחין בין פעולות המצריכות הפעלת שיקול דעת לבין ביצוע פעולות טכניות, וכי ניתן ללמוד ממנו ש"רובן המוחלט" של הפעולות המוטלות על חברות הגביה הפרטיות הן טכניות בלבד, כך ששיקול הדעת הנילווה להפעלתן הוא "מיזערי ביותר". כך למשל, צוין כי הנוהל מבהיר שסכום החיוב שיישלח לתושבי הרשות ייקבע רק על פי הוראותיו המדויקות של צו הארנונה הרלוואנטי; כי הרשות המקומית מחויבת לבדוק ולאשר את התוכנה שבאמצעותה מונפקות הודעות החיוב על ידי החברה הפרטית; כי הנוהל מחייב את גזבר הרשות לקבוע לחברת הגביה הפרטית נוהל עבודה מפורט ביחס לכל הפעולות שהיא אמורה לבצע; וכי כל הפעלה של אמצעי גביה כנגד חייבים טעונה החלטה פרטנית של גזבר הרשות.

...

בתגובה זו טענו המשיבים 3-1 כי דין העתירה להידחות הן בשל ההלכה הפסוקה המכירה באפשרותה של הרשות המינהלית להסתייע בגורמים פרטיים בעניינים טכניים והן "לנוכח קידום הצעת החוק הממשלתית בימים אלו". ביום 30.6.2014 הוגשה תגובה מקדמית גם מטעמם של המשיבים 5-4.

סיכום המסקנה היא, אפוא, כי על פי הדין הקיים ביצוע פעולות גביה באמצעות חברות גביה פרטיות היא אצילת סמכות אסורה, ולא הסתייעות טכנית גרידא.

התשובה שאני סבורה כי יש לתת לשאלה זו היא שלילית, בכפוף להכרה בתקופת מעבר שתאפשר קידום של חקיקה בנושא, אם תחפוץ בכך הכנסת.

סוף דבר: הצו על-תנאי במקרה זה יהפוך למוחלט, בכפוף לכך שתחילת תוקפו של פסק דיננו תושעה לתקופה של שנה מיום מתן פסק הדין.

בפסק דין שניתן ביום 29.11.2009 קבעתי כי "מיקור החוץ" בו נקטה הערייה כשהפריטה את עבודות הפיתוח לחברת מבני תעשייה בע"מ מהוה וויתור שלה על גביית היטלי הפיתוח המגיעים לה בגין הבנייה הראשונית בנכס.

[1: ע"א 889/01 עריית ירושלים נ' אל עמי ייזום השקעות ובנייה בע"מ, בו נקבע ההלכה כי רשות מקומית שלא גבתה היטל פיתוח תוך סמן סביר ממועד ביצוע עבודות התשתית תהיה מנועה מלעשות כן. אי גביית ההיטל תוך פרק זמן סביר מנתקת את הזיקה הנדרשת בין עבודות הפיתוח לבין הנכס.

לעומת זאת ,שיטת ההיטלים אינה מחושבת בזיקה מימונית לעלות קונקרטית של הקמת תשתית ספציפית אלא היא מחושבת "כנגזרת מתחשיב מקצועי המבוסס על אומדן של כלל עלויות התשתית שאותו סוג של היטל נועד לממן בתחומי הרשות המקומית כולה. התחשיב נערך על-ידי אנשי מיקצוע (מהנדסי תעשיה וניהול, מהנדסי ביניין, כלכלנים ושמאי מקרקעין) ומביא בחשבון הן את השטח הבנוי בעת עריכת התחשיב הן את זכויות הבניה שטרם נוצלו לפי התוכנית הקיימת. מתחשיב כולל זה נגזר תעריף ההיטל, המשולם לכל מטר ריבוע או מטר מעוקב של בנייה" שוני מהותי זה באופן חישוב שיטת ההיטלים לעומת שיטת דמי ההישתתפות גוזר ממנו ובו שוני בסמכות להטיל חיוב משלים- "נוכח מאפייניה של שיטת ההיטל, החיוב בתשלום בגין תוספת בניה הוא חיוב משלים במהותו. בתור שכזה, אין הוא נידרש לקיים זיקת הנאה "חדשה" לנכס, מאחר שהזיקה המתחייבת כבר קיימת: היא נוצרה בעבר, עם ביצוען של עבודות התשתית שהקימו את עילת החיוב הראשונית בגין השטח הבנוי, והיא נותרת בעינה גם ביחס לחיוב המשלים, מאחר שהנכס ממשיך כל העת להשתמש בתשתית הקיימת ולהנות ממנה.

מאחר שהעירייה ידעה, בכוח ובפועל, על הבנייה החורגת שנים עובר להחלתו של חוק עזר זה, "מועד הווצרות החוב הקודם" הנו המועד בו נודע לעירייה על הבנייה החורגת והיא הייתה מוסמכת להטיל היטלי פיתוח בגין תוספת זו. לשון אחר, לאור הוראת סעיף 17 בדבר "שמירת דינים", אין חלות לסעיף 6 הנ"ל על חוב שהיה "חוב מגובש" עוד קודם לכן.

...

אף בענייננו אני סבור שיש להבחין בין עבודות שביצוען הושלם בעת שחלה שיטת דמי ההשתתפות לבין עבודות חדשות שעליהן ניתן לגבות היטל בתעריפי חוקי העזר הרלוונטיים.

אני סבור שבעניין זה לשון פסק הדין ברורה ואינה משאירה מקום למחלוקת.

מהו הדין במקרה של בנייה חורגת שנתגלתה עובר לחקיקתו של חוק עזר זה? האם החיוב החל עליה הינו לפי סעיף 17 הקובע הוראות מעבר לעניין חוקי עזר קודמים או לפי סעיף 6 הקובע את הדין החל על בנייה חורגת? אני סבור כי במתח שבין שני סעיפים אלו, מועד גילויה של תוספת הבנייה החורגת הוא המועד הקובע את תחולת סעיף 17.

בית המשפט המחוזי בתל אביב - יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מינהליים ת"צ 9925-01-13 בינת סמך (אאוטסורסינג) בע"מ נ' עריית גבעתיים בפני כב' השופטת מרים סוקולוב המבקשת: בינת סמך (אאוטסורסינג) בע"מ (התובעת הייצוגית) ע"י ב"כ עו"ד דוד גואטה ו/או עו"ד חנה ליניק ו/או עו"ד אייל ראובן ולנר ו/או עו"ד יהלום כהן גבורה ו/או עו"ד דבי שור. -נ ג ד- המשיבה: (הנתבעת הייצוגית) עריית גבעתיים ע"י ב"כ עו"ד שמחה זילברמן ו/או תמר לרנר פסק – דין

בבקשה נטען כי המשיבה פעלה בנגוד לתקנה 4 לתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות מקומיות), התשס"ז–2007 (להלן: "תקנות ההסדרים") הקובעת כי "מועצה רשאית להטיל ארנונה כללית...לכל מטר מרובע", ובפועל בסעיף 1.4 לצוו הארנונה של המשיבה נקבע כי "חלק מיחידת שטח נוסף, העודף על יחידת השטח השלמה האחרונה של נכס, השווה או העולה על 0.5 מ"ר, ייחשב כמ"ר אחד נוסף". לטענת המבקשת המשיבה חרגה מסמכותה בחישוב שטחים ועיגלה את שטחי נכסי חברי הקבוצה למ"ר העוקב השלם על-ידי הוספת שטח שאינו קיים במציאות.

בתאריך 18.04.13 ניתנה החלטה לפיה "רצוי שבקשת החדילה תתוקן כך שלא יהיה צורך בבקשות התושבים לענין המדידה וכן יופסקו הליכי הגביה לאלתר של יתרות החוב בגין השטחים המעוגלים". לאור האמור, הגישה המשיבה ב-24.04.13 "הודעת הבהרה" והודיעה כי מדידות הנכסים יבוצעו על ידה ללא צורך בבקשה יזומה של התושבים, וכל חשבונות הארנונה שעוגלו כלפי מעלה – יזוכו בהפרשים רטרואקטיביים למועד הקובע.

...

ובלשון ההחלטה: "בנסיבות הללו לאחר שהוברר מהי אותה יחידת שטח שלמה לפי צו הארנונה של המבקשת...לא ניתן לעגל את שטח הנכס כלפי מעלה ולחייב בתשלום ארנונה עבור שטח שאינו קיים בפועל בנכס. עיגול כלפי מעלה וחיוב תושב בארנונה עבור שטח נכס שאיננו קיים, הינו פשוטו כמשמעו פגיעה בקניינו של הפרט שלא כדין, ופגיעה בעקרון חוקיות המנהל. המסקנה היא אחת – לא ניתן לחייב בשטח שאיננו קיים במציאות, גם אם שטחי נכסיהם של תושבים אחרים עוגל לפי שיטה זו כלפי מטה, כטענת ב"כ המשיבה" (פיסקה 30 להחלטה הנ"ל).

כמו כן – נושא התובע היצוגי בסיכון תשלום הוצאות משפט בסכום נכבד, לו היתה נדחית התביעה.

בחנתי את הצעת ב"כ המבקשת לעניין הגמול למבקשת ושכ"ט לבאי כוחה, וסבורני כי יש לגזור את הגמול ושכר טרחה, על-פי שיטת האחוזים שאומצה בפסקה זה מכבר.

אשר על כן אני קובעת כי סכום הגמול למבקשת יעמוד על שיעור של 3% מסכומי הגבייה בגין עיגול שטחים ב-24 חודשים שקדמו להגשת התובענה הייצוגית דהיינו, 3% מסך של 1,679,047.5 ₪ בצרוף הפרשי הצמדה וריבית כחוק ממועד הגשת התובענה ועד מועד אישור החדילה על ידי בית המשפט.

בית המשפט המחוזי בתל אביב - יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מינהליים ת"צ 9925-01-13 בינת סמך (אאוטסורסינג) בע"מ נ' עריית גבעתיים בפני כב' השופטת מרים סוקולוב התובעת: (המבקשת): בינת סמך (אאוטסורסינג) בע"מ ע"י ב"כ עוה"ד דוד גואטה ואייל ראובן ולנר -נ ג ד- הנתבעת: (המשיבה): עריית גבעתיים ע"י ב"כ עו"ד תמר לרנר החלטה

גם הצעת חוק ההסדרים במשק המדינה (תקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב) התשמ"ג - 1992, הצעת החוק 2143 עמ' 8 ו-9, קובעת, כי השרים יוכלו לקבוע את "שיטת חישוב השטחים". לטענת ב"כ המשיבה, חוק ההסדרים קבע כי ארנונה תוטל לפי יחידת שטח בלבד, (ולא לפי מספר חדרים או יח"ד), והשאיר לשרים את הסמכות לקבוע את שיטת החישוב.

המשיבה לא חדלה מגביית החובות הלא חוקיים, זאת בנגוד להילכת בית המשפט בת"צ 27755-06-11 איריס אדרי נ' מועצה מקומית שוהם (פורסם בנבו); ת"צ 10192-02-11 אלי מרגלית נ' קדימה – צורן (פורסם בנבו).

כפי שצוין על-ידי המשיבה, חוק ההסדרים במשק המדינה, (תקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), בטל את סעיף 274 ב' לפקודת העיריות ואת האפשרות לגבות ארנונה לפי מספר חדרים, וקבע בסעיף 8 לחוק כי הארנונה תחושב לפי יחידת שטח, וכי השרים יקבעו בתקנות כללים בדבר אופן חישוב שיטחו של נכס, וכך נקבע: "(א) מועצה תטיל ככל שנת כספים ארנונה כללית על הנכסים שבתחומה שאינם אדמת בנין: הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו, ותשולם בירי מחזיק בנכס.

סעיף 9(ב) לחוק תובענות ייצוגיות קובע כי: "בית המשפט לא יאשר תובענה ייצוגית כתביעת השבה נגד הרשות, אם הרשות הודיעה כי תחדל מהגביה (ההדגשה אינה במקור- מ.ס.) בשלה הוגשה הבקשה לאישור והוכח לבית המשפט כי היא חדלה מהגביה כאמור לכל המאוחר במועד הקובע." הינה כי כן, במקרה נשוא הדיון המשיבה הצהירה שהחדילה תחול גם ביחס לחובות העבר וכי לא תנקוט בהליכים לגביית חובות העבר בגין חלקי מ"ר (ראה: פרוטוקול מיום 05.05.13 וסע' 9-8, 24 לסיכומי המשיבה).

...

ראה, ת.מ. 111/09 משה גנץ נ' עיריית לוד : "בנסיבות הענין ,מאחר שהעירייה הודיעה על נכונותה העקרונית לחדול מהגבייה נושא הבקשה במסגרת המועד הקובע, ומאחר שמאותו מועד הצדדים באו בדברים בניסיון להגיע להסדר כולל שיכלול בין היתר הסכמה כיחס למועד הקובע לחדילת הגבייה, ולשכר הטרחה וגמול לתובע ולבא כוחו, היה מקום להאריך את המועד למסירת הודעת העירייה על חדילת הגביה - עד למועד בו נמסרה הודעה זו בפועל." באשר לטענת המבקשת לפיה, אין לאשר את החדילה עקב "אי מחיקת חובות העבר", מצאתי כי אין ממש בטענה זו ודינה להידחות.

ובלשון פסק הדין: "עם זאת אני סבורה כי נוכח מטרות החוק ולשונו של סעיף 9 יש לפרש את החוק באופן שהודעת החדילה (שיש בה הודאת בעל דין כי הגבייה לא חוקית...מחייבת את הרשות להפסיק את הגבייה נושא הודעת החדילה. אין לטעמי כל הגיון לקבוע ש"חובות" עבר ניתנים לגבייה, מה גם שלמשלמים תעמוד מן הסתם תביעת השבה בגין סכומים אלה.

לאור כל האמור לעיל, ניתנת למבקשת רשות לתקן את הודעת החדילה שלה ברוח האמור בהחלטה דנן דהיינו, על ידי עיגול חלקי המטרים הרבועים של שטחי הנכסים כלפי מטה, וליתן הודעה על כך לבית המשפט תוך 7 ימים ממועד קבלת ההחלטה דנן ולא - תאושר התובענה כייצוגית.