סמכות עניינית בתביעה נגד רשות מקומית עירונית

) העותרת טוענת כי בחודש דצמבר 2012 הגישה מקורות תביעות כספיות כנגד 14 רשויות מקומיות בגין חוב שלא נפרע לקרן השקום החדשה.

כספים אלה נצברו ב"קרן השקום" והם מועברים לתאגיד המים והביוב של המשיבה, לצורך השקעות במערכות מים וביוב בתחומי העיר רמת גן. לטענת המשיבה, הוגשה העתירה בחוסר סמכות עניינית בגין שני טעמים: (א) ההחלטה הנתקפת במסגרת העתירה אינה כלולה ברשימה הסגורה של סוגי ההחלטות אותן ניתן לתקוף על דרך עתירה מנהלית.

או של גוף המנוי בתוספת הראשונה בעיניין המנוי בתוספת הראשונה" לשון אחר, לדעת העותרת לבית-המשפט לעניינים מינהליים סמכות לידון בעתירה כנגד כל החלטה של רשות, והגבלת התוספת הראשונה, חלה רק על "גוף", ואיננה חלה על "רשות". סבורה אני כי לשון החוק איננה מאפשרת פרשנות זו. סעיפים 8, 10 ו-11 לתוספת הראשונה, קובעים כדלהלן: "8. רשויות מקומיות -

(ג) החלטה של רשות לפי חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, התשע"ו-2016, למעט החלטה של הממשלה או של שר. בטחון הציבור - (א) החלטה של רשות לפי חוק כלי היריה, תש"ט-1949, למעט החלטות של הממשלה או של שר; (ב) הכרזה לפי סעיף 6ב לחוק סמכויות לשם שמירה על בטחון הציבור, התשס"ה-2005, בתקופת תוקפו של אותו סעיף; (ג) החלטה של רשות לפי סעיפים 7 ו-8 לחוק סמכויות לשם שמירה על בטחון הציבור, התשס"ה-2005.

...

בנוסף טוענת המשיבה, כי דין העתירה להידחות גם לגופה.

ההסדרים שנעשו עם אותן רשויות, אינם רלוונטיים לעתירה זו. סבורה אני כי דין העתירה להידחות.

נראה, אפוא, כי אכן אין סמכות עניינית לבית-משפט לעניינים מנהליים לדון בעתירה, והעתירה נדחית בהעדר סמכות עניינית.

זאת, לטענתן, משום שהסמכות העניינית לידון בתביעה אינה נתונה לבית המשפט המחוזי בתל אביב, כי אם לבית המשפט לעניינים מקומיים באריאל, בהיות התביעה עוסקת בנושאים המנויים בתקנון המועצות המקומיות (יהודה ושומרון), התשמ"א-1981 (להלן: התקנון), שהוקם מכוח הצוו בדבר ניהול מועצות מקומיות (יהודה ושומרון) (מספר 892), התשמ"א-1981.

היועץ הבהיר כי הקמתם של בתי המשפט לעניינים מקומיים נועדה להקל על תושבי הרשויות המקומיות באיזור, ולא על מנת להגביל את זכות הגישה שלהם לערכאות בישראל; כי תושב האיזור או חברה ישראלית המגישים תביעה אזרחית נגד רשות מקומית מהאיזור, רשאים לעשות כן בערכאות המשפטיות בישראל; וכי אין בהקמת הערכאות השיפוטיות באיזור כדי לשלול את יכולתם של האזרחים הישראלים המתגוררים באיזור לפנות בהליכים אזרחיים לערכאות השיפוט בישראל, אף בנושאים המנויים בתקנון.

כך, פרקים ב'-ג' לתקנון עוסקים במינוי מועצה, בחירתה ובחירת ראש מועצה; פרקים ד'-ה' עוסקים בראש המועצה, סגנו, חברי המועצה וּועדות המועצה; פרק ו' עוסק בישיבות המועצה וּועדותיה; פרק ז' עוסק בהוראות שונות הנוגעות לעובדי המועצה; פרקים ח'-ט' עוסקים בסמכויותיה הכלליות של המועצה ובסמכותה להטיל מסים (אגרות, ארנונות, היטלים ועוד); פרקים ט1-ט3 עוסקים ברשוי עסקים, תאגידי ביוב ומים ובפיקוח ערוני; פרק י' עוסק בחוקי עזר; פרק י1 עוסק בגבייה; פרקים י"א-י"ב עוסקים בתקציב המועצה, בכספים ובביקורת חשבונות; פרק י"ד עוסק בחוזים והצעות של המועצה; פרק י"ד1 עוסק במכרזים משותפים; פרק ט"ו עוסק בסמכויות הממונה במקרים מיוחדים (כגון מועצה המסרבת למלא חובה או קיומם של ליקויים בניהולה הכספי); פרק ט"ז מסדיר את הקמתם של בתי משפט לעניינים מקומיים (ובו מעוגנים סעיפים 126-125 שהובאו לעיל); ופרק יז1 עוסק בקבלת מידע מן המועצה.

פרשנות השוללת מהם את הזכות להגיש תביעות אזרחיות בכלל הנושאים המנויים בתקנון לערכאות הרלוואנטיות בישראל, אינה עולה בקנה אחד עם תכלית זו. מזוית אחרת: אימוץ פרשנות המקנה לבית המשפט לעניינים מקומיים באיזור סמכות ייחודית לידון בעשרות ומאות הנושאים המוזכרים בתקנון ובנספחיו, לרבות כל תביעה חוזית שבה הרשות היא בעל דין, היתה הופכת את סמכות השיפוט של ערכאה זו לחובקת-כל, כזו שאין לה מידה ואין לה שיעור.

...

מסקנה מעין זו אינה מתחשבת בשני הצדדים להליך – ובכך שפעמים רבות הנתבע, תושב האזור, יעדיף לנהל את ההליך דווקא בפני בתי משפט אלו, כפי שקרה בענייננו.

איני סבור כי מסקנה זו מתבקשת בהכרח, שכן סעיף 5א חוק בתי משפט לענינים מינהליים מעניק לבית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים סמכות לדון בעתירות "נגד החלטה של רשות או של גוף המנוי בתוספת הרביעית, הפועלים ביהודה והשומרון ... בעניין המנוי בתוספת הרביעית", למעט חריגים מסוימים.

בנסיבות אלו, היה על בית המשפט המחוזי לדחות את בקשת המשיבות ולהמשיך לדון בתיק בפניו – ועל כן דין הערעור להתקבל.

בתום הדיון החלטתי להורות לצדדים להגיש סיכומים בכתב בשאלת הסמכות העניינית ובשאלות הסף הנילוות לה. ביום 2.6.21 הוגשו סיכומיו העקריים של התובע, שבהם נטען בעיקר ובתמצית כך: אין כל מניעות מבחינת הסמכות העניינית להמשיך לידון בתביעה זו. התביעה אינה מהוה תקיפה ישירה או עקיפה של החלטת רשות מנהלית, אלא מדובר בתביעה נזיקית גרידא.

השופט זילברטל מוסיף ואומר שם כי אין זה ראוי גם במקרה של "עוולה היברידית" (מונח שטבע השופט עמית) שתישלל מראש אפשרות "קיומו של מסלול אזרחי-נזיקי במקרה שפגם בהליך המנהלי גרם נזק לפרט". הילכת אלפריח בעיניין אלפריח נפסק כי לא ראוי שבית המשפט האזרחי ידון לגופה של בקשה לאישור תובענה ייצוגית נגד רשות מקומית אלא ידחה אותה על הסף, בנסיבות שבהן הבקשה מהוה למעשה תקיפה ישירה של חוק עזר ערוני, תקיפה שמקומה בהליך מנהלי לפני הערכאה המינהלית המוסמכת.

...

אני מעמיד את הוצאות הליך זה על סך מופחת של 2,500 ₪ בלבד (בהשוואה לשיעור ההוצאות הראשוני שחשבתי לקבוע ולאחר שעיינתי בהתייחסויות שני הצדדים בסיכומיהם לסוגיית ההוצאות), כאשר על הנתבעת לשלמו לתובע, ללא קשר לתוצאות התביעה שתתברר.

איני מקבל את עמדת הנתבעת לפיה ראוי להעביר הדיון בתביעה לבית משפט השלום.

איני סבור שראוי למנוע מהתובע את יתרונות המסגרת הדיונית המיוחדת שאותה בחר, ואיני סבור שהתביעה מורכבת במידה כה חריגה, עד שהמסגרת הדיונית שבית משפט זה מאפשר אינה מתאימה, מה גם ששני הצדדים מיוצגים למעשה באופן מספיק וראוי ומסייעים לצדדים ולביהמ"ש בעשיית המשפט בתיק זה ובבית משפט זה. אני קובע דיון חדש בפניי ביום 13.10.21 בשעה 14:00.

עם זאת, שופטי בית המשפט העליון סייגו את פסיקתם לתביעות אזרחיות ולא החילו אותה על תביעות העוסקות "בנושאים מובהקים של שילטון מקומי". כך בסעיף 19 לפסק דינו של כב' השופט י' עמית: "שאלה נפרדת היא מה דינן של תביעות בנושאים אחרים, כגון תביעות בתחום המינהלי ותביעות העוסקות בנושאים מובהקים של שילטון מקומי, המתינהלות בין תושב האיזור לרשות המקומית. עיון בעמדת היועץ המשפטי לממשלה מלמד כי הוא נזהר מלהתייחס לכך, והקפיד לדייק ולסייג את עמדתו כך שזו תתייחס רק לתביעות אזרחיות המוגשות על ידי תושב האיזור נגד הרשות המקומית בה הוא מתגורר. כשלעצמי, אני סבור כי יש טעם לסבור כי נושאים הקשורים במובהק לדיני השילטון המקומי, ראוי שיתבררו בפני בתי המשפט לעניינים מקומיים באיזור (כגון עניינים המתבררים ברגיל בפני בתי המשפט לעניינים מקומיים בישראל, מכוח סמכותם לפי סעיף 55 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984) ... על כל פנים, משעה ששאלה זו אינה מתעוררת במקרה שלפנינו, איני רואה לקבוע בה מסמרות בגדריו של ערעור זה". כך גם בדבריו של כב' השופט מ' מזוז (בעמ' 14 לפסק הדין): "שנית, הליכים שעניינם הפעלת סמכויות וחובות של הרשויות המקומיות הישראליות באיזור, המעוגנות כאמור בתחיקת הבטחון, כלפי תושבי רשויות מקומיות אלה, אכן צריכים להתברר בפני בתי המשפט לעניינים מקומיים באיזור, ולא בפני בתי המשפט בישראל, וזאת מכוח קיומו של סעד חלופי סטאטוטורי הולם, ויתכן אף כי בתי המשפט בישראל נעדרים סמכות לידון בעניינים אלה.

באותו מקרה נדחתה על הסף עתירת העותרת לבג"ץ בעיניין מיכרז ערוני, נוכח סמכותו העניינית של בית המשפט לעניינים מקומיים ביהודה ושומרון לידון בעתירה.

...

עם זאת, שופטי בית המשפט העליון סייגו את פסיקתם לתביעות אזרחיות ולא החילו אותה על תביעות העוסקות "בנושאים מובהקים של שלטון מקומי". כך בסעיף 19 לפסק דינו של כב' השופט י' עמית: "שאלה נפרדת היא מה דינן של תביעות בנושאים אחרים, כגון תביעות בתחום המנהלי ותביעות העוסקות בנושאים מובהקים של שלטון מקומי, המתנהלות בין תושב האזור לרשות המקומית. עיון בעמדת היועץ המשפטי לממשלה מלמד כי הוא נזהר מלהתייחס לכך, והקפיד לדייק ולסייג את עמדתו כך שזו תתייחס רק לתביעות אזרחיות המוגשות על ידי תושב האזור נגד הרשות המקומית בה הוא מתגורר. כשלעצמי, אני סבור כי יש טעם לסבור כי נושאים הקשורים במובהק לדיני השלטון המקומי, ראוי שיתבררו בפני בתי המשפט לעניינים מקומיים באזור (כגון עניינים המתבררים ברגיל בפני בתי המשפט לעניינים מקומיים בישראל, מכוח סמכותם לפי סעיף 55 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984) ... על כל פנים, משעה ששאלה זו אינה מתעוררת במקרה שלפנינו, איני רואה לקבוע בה מסמרות בגדרו של ערעור זה". כך גם בדבריו של כב' השופט מ' מזוז (בעמ' 14 לפסק הדין): "שנית, הליכים שעניינם הפעלת סמכויות וחובות של הרשויות המקומיות הישראליות באזור, המעוגנות כאמור בתחיקת הביטחון, כלפי תושבי רשויות מקומיות אלה, אכן צריכים להתברר בפני בתי המשפט לעניינים מקומיים באזור, ולא בפני בתי המשפט בישראל, וזאת מכוח קיומו של סעד חלופי סטטוטורי הולם, ויתכן אף כי בתי המשפט בישראל נעדרים סמכות לדון בעניינים אלה.

מסקנתי היא שדינה של התובענה שלפניי לסילוק על הסף בהיעדר סמכות עניינית.

כפי שצוין לעיל, מסקנה הפוכה הייתה מביאה להעברת ההליך לבית משפט השלום בירושלים, בהיעדר סמכות מקומית לבית משפט השלום בכפר סבא.

פקח מסייע הוא פקח רשות מקומית שמצטרף לשוטרי הסיור העירוני של המישטרה, ורשאי לסייע לשוטר באכיפת החוק, לרבות חוקים שאינם בסמכות אכיפה של פקח ערוני.

לא נכנס לעובי קורת הנימוק האמור מאחר ואין מקום להרחיב בו, שכן מחד גיסא קיימים נימוקים נוספים וכבדי משקל שמצדיקים דחיית התביעה נגד המישטרה על הסף ומאידך גיסא קיימות נסיבות המקימות סמכות עניינית לבית הדין לידון בתביעות נגד גורמים מסוימים גם בהיעדר יחסי עובד ומעסיק (כך ביחס לתביעה שעילתה סעיף 24(א)(1א) לחוק בית הדין לעבודה וכך ביחס לתביעה בעילת גרם הפרת חוזה, אותה ניתן להגיש גם כאשר לא היתקיימו יחסי עובד ומעסיק עם אחד מבעלי הדין, ר' בר"ע (ארצי) 65017-09-19‏ פנחס מולדובן נגד א.מ רכיבים (2005) בע"מ (16.10.19); תב"ע (ארצי) נא/ 3-156 יעקב סימס נגד בנימין יוחננוף, כד 199 (1992)).

...

לאחר ששקלנו את הדברים נבהיר כי אין מקום לדחות את הבקשה בשל מועד הגשתה.

חרף האמור ובהיותנו מודרכים על ידי ההלכה האמורה שוכנענו כי דין התביעה נגד המשטרה להיות מסולקת על הסף בהעדר סמכות עניינית.

ממכלול הטעמים המפורטים לעיל הגענו לכלל מסקנה כי יש לקבל את הבקשה ולהורות על סילוק התביעה כנגד המדינה (משטרת ישראל) על הסף.