סמכות ועדת הערר לדון בשומה מוסכמת שנערכה לפני תיקון 84

ועדת הערר עמדה על כך שיש לבחון את שאלת האפשרות לתת תוקף של החלטה להסכמות הצדדים על רקע תיקון 84 לחוק התיכנון והבניה, שביטל את האפשרות שהייתה קיימת לועדות המקומיות ולנישומים להגיע ל"שומה מוסכמת", תיקון שגם הוסיף את סעיף 13א. ונוסף על כך יש לבחון שאלה זו על רקע היתייחסות בית המשפט העליון למשמעות אותו התיקון בעיניין דירות יוקרה.

זאת מכיוון שגם אם יקבע שיש מקום לעשות, אין מקום להחיל דרישה זו באופן רטרואקטיבי גם על הסכמים שנכרתו טרם הגשת עמדה זו. המערערות הוסיפו שבמקרה דנן מתקיימים מספר שיקולים שתומכים באישור הפשרה, ושנזכרו גם בעמדת היועץ המשפטי לממשלה: הוגשה בקשה מנומקת ומפורטת המסבירה את הטעמים שבבסיס הסכם הפשרה; כפי שקבעה ועדת הערר, הצדדים נהגו בתום לב; נערך דיון בעל פה בבקשה, שבמסגרתו ניתנו הבהרות והסברים נוספים; מדובר בסוגיה שבה הייתה קיימת (ועדיין קיימת) חוסר ודאות משפטית.

על יסוד נקודת מוצא זו יש להמשיך ולבדוק האם סעיף 13א לתוספת השלישית מגביל סמכות זו – בדומה לשיטת ועדת הערר או באופן אחר, כלומר בין היתר על דרך של העדר סמכות כביכול לאשר הסכמים מסוג "סיכוי – סיכון". פרשנות סעיף 13א סעיף 13א לתוספת השלישית, שהוסף במסגרת תיקון 84, קובע, כנזכר לעיל, את ההוראה הבאה: "חיוב בהיטל השבחה יהיה בשיעור הקבוע בשומת ההשבחה שנערכה לפי הוראות סעיף 4 או בשיעור הקבוע בלוח שומה כאמור בסעיף 5, או בהתאם להחלטת השמאי המכריע, ועדת הערר או בית המשפט, לפי העניין." הוראה זו, ככל הוראת חוק, יש לפרש פרשנות תכליתית, פרשנות שבוחרת מבית הפרשנויות האפשריות מבחינה לשונית את הפרשנות שמגשימה את תכלית החקיקה (ראו למשל ע"א 165/82 קבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות, פ"ד לט(2) 70, 74 (1985); דנ"א 2308/15 פקיד השומה רחובות נ' דמארי, בפס' 20 לפסק דינה של כב' הנשיאה מ' נאור (12.9.2017)).

...

בחינת הסכם הפשרה במקרה דנן לאחר שמצאנו שוועדת הערר מוסמכת לאשר הסכמי פשרה, לרבות כאלה המבוססים על שיקולי "סיכוי-סיכון", ככל שהם עומדים בתנאים המפורטים לעיל, יש להידרש לסוגיית ההסכם הספציפי.

יוסף, שבמבט בדיעבד, מתחזקת המסקנה שבמועד כריתת ההסכם הייתה אי ודאות משפטית.

התוצאה בשל מכלול טעמים אלה הערעור מתקבל בזאת, במובן זה שהחלטת ועדת הערר מיום 4.5.2016 מבוטלת ותחתיה ניתן תוקף של פסק דין להסכמות הצדדים, כפי שהן מפורטות בבקשה לאישור הסכם הפשרה מיום 23.11.2015.

פרופ' אהרון נמדר עמד על השינוי החקיקתי (בספרו: היטל השבחה, 2011, בס' 1304): "... אחד השינויים החשובים ביותר שהוכנסו לתוספת השלישית בתיקון 84 לחוק הנו ביטול השומה המוסכמת. לפני התיקון הנ"ל רוב מוחלט של המחלוקות שבין הוועדה המקומית לבין הנישומים לגבי ההיטל היה מסתיים בפשרה בין כותלי הוועדה המקומית ללא היתערבות כל גוף ערעורי אחר. הדבר התאפשר לאור הוראתו של סעיף 14(ב) הישן שהתיר לוועדה להגיע להסכמה לגבי החיוב בהיטל. הסמכת הרשות הציבורית ליפתור את הסיכסוך עם הנישומים ללא פנייה לגופי ערעור לא היתה מיוחדת להיטל השבחה, ולמעשה היא קיימת עד היום לגבי מיסים אחרים. נראה כי המחוקק בתיקון 84 לא סמך את ידו על שיקול דעת של הוועדות המקומיות להגיע לשומות שוויוניות ושקופות עם הנישומים ובחר לבטל את האפשרות להגיע להסכמה לגבי החיוב בהיטל. בהתאם לכך, המחוקק ביטול 14(ב) הישן שאימץ את המנגנון של שומה בהסכמה...

גם ב"מצב המשפטי" שטרם התיקון, שיקול הדעת השמאי צריך להיות מופעל בהתאם לכללי השמאות, ואין הוא כפוף לשומות מוסכמות שקדמו לו. כאמור, בפסק-דין מיום 21.9.2011 (עש"א (פ"ת) 2012-09-10), בוטלה שומה קודמת שנערכה בתיק זה (השמאי אלכס חפץ), ונקבע שימונה שמאי מכריע שידון בהליך מחדש (ר' נספח ד' לערעור).

לעומת זאת, לפי המצב המשפטי לאחר תיקון 84, העירעור על השומה המכרעת מוגש לוועדת ערר לפיצויים ולהיטל השבחה (ס' 14(ב)(4) לתוספת השלישית בנוסחו לאחר התיקון).

כדבריה (בס' 8.2.1.1): "8.2.1.1 סמכות השמאית המכריעה

...

הנה כי כן, השמאית יישמה את גישת ההשוואה, ואין למצוא פסול באופן שבו הפעילה שיטה זו. אשר על כן, טענה זו נדחית.

אשר על כן, אני דוחה את טענת המערערים גם בראש זה. לסיכום: לא נפל פגם משפטי בשמאות דנא.

שומתה היא מפורטת ומנומקת, נעשתה תוך מתן זכות טיעון לצדדים, ואין עילה להתערב בה. אשר על כן, הערעור נדחה.

דיון והכרעה כפי שעמדתי בהחלטתי ב-עמ"נ (מנהליים ת"א) 61706-10-20 ועדה מקומית לתיכנון ובניה תל אביב נ' רחמנוב (15.12.2020), סעיף 13א לתוספת השלישית – שתוקן במסגרת חוק התיכנון והבניה (תיקון מס' 84 והוראת שעה), התשס"ח-2008, ס"ח 2165 – קובע כי "חיוב בהיטל השבחה יהיה בשיעור הקבוע בשומת ההשבחה שנערכה לפי הוראות סעיף 4 או בשיעור הקבוע בלוח שומה כאמור בסעיף 5, או בהתאם להחלטת השמאי המכריע, ועדת הערר או בית המשפט, לפי העניין". כלומר, לפי הסעיף, צדדים לא יכולים להגיע ל"שומה מוסכמת", ועליה להערך בהתאם לכללים מסוימים.

הטעם לתיקון הסעיף הובא בדברי ההסבר להצעת החוק (הצעת חוק התיכנון והבניה (תיקון מס' 83), התשס"ח-2008, ה"ח הממשלה 369), שם נכתב כדלהלן: "על פי המתכונת הקיימת בחוק כיום ומאחר שתיקון מס' 74 לחוק בעיניין זה טרם ניכנס לתוקף, בידי הועדה המקומית ובעל הקרקע נתונה אפשרות להסכים על שומת ההשבחה. מנגנון זה פותח פתח לעריכת הסכמים בלתי ראויים ולהפעלת לחצים כבדים הן על הועדה המקומית והן על בעל הקרקע. לעתים קרובות הסכמים אלה אינם משקפים את ההשבחה החלה במקרקעין וכוללים הטבות או החמרות כאלה ואחרות אשר אינן ממין העניין. לפיכך מוצע להוסיף לתוספת השלישית לחוק את סעיף 13א כדי להבהיר בחוק בצורה מפורשת כי היטל ההשבחה ישולם אך ורק על פי המנגנון הקבוע בהוראות התוספת השלישית במתכונתה המתוקנת, ואין בידי הועדה המקומית לגבות סכום שונה מסכום היטל ההשבחה אשר נקבע במסגרת מנג[נ]ון זה". בעמ"נ (מנהליים י-ם) 36378-06-16 מ.ד.מ מזרחי יזמות ובניה בע"מ נ' הועדה המקומית לתיכנון ולבנייה ירושלים (17.11.2017) (להלן: "עניין מזרחי") נאמר בהקשר זה כי: "אכן, מדברי ההסבר עולה שמטרתו העיקרית של הוספת הסעיף הייתה למנוע חריגה מתשלום היטל בגין ההשבחה בפועל, בהתאם להוראות החוק, וזאת באמצעות הסכמים בלתי ראויים. הדרך שנבחרה לשם השגת מטרה זו הייתה בבטול האפשרות שעמדה לרשות הועדות המקומיות להגיע ל'שומה מוסכמת'" (שם, פס' 54; כן ראו פס' 37 ו-79).

השאלה המשפטית שהועלתה על ידי המערער בעיניין סמכויותיה של ועדת הערר, מהוה מחלוקת ממשית ואמיתית בין הצדדים שטרם הוכרעה, כפי שכבר הוזכר בהחלטתי ב-עת"מ (מנהליים ת"א) 27901-08-20 גוהר נ' ועדה מקומית לתיכנון ובניה תל אביב, פס' 17 (16.9.2020).

...

בכל הנוגע ליתר התקופה, לאור ההסכמות אליהן הגיעו הצדדים והחיסכון הניכר במשאבים הציבוריים ובזמן השיפוטי, אני סבורה כי יש לתת מקום להסכמות הצדדים בנוגע לריבית הפיגורים.

בכל הנוגע לתנאי השלישי, אני סבורה כי הסכם הפשרה אינו פוגע בשוויון בין נישומים.

כפי שנקבע בעניין דוברונסקי, בסעיף 36: "נקודת המוצא היא כי נכון לקדם הסכמי פשרה בין צדדים כל עוד אינם חורגים ממתחם הסבירות. במסגרת זו יש לתן את הקרדיט המתאים לטענות הוועדה המקומית בהיותה רשות מנהלית, הנהנית מחזקת התקינות המנהלית גם בהחלטותיה להגיע להסכמי פשרה. כרשות מנהלית מחויבת הוועדה המקומית לשקול את כל השיקולים המצופים ממנה כגורם מנהלי ושיקולים אלה עוברים גם את מסננת ועדת הפשרות ברשות המקומית. במצב דברים זה, רק חריגות ממתחם הסבירות יצדיקו התערבות בשיקול דעת הוועדה המקומית לאשר את הסכם הפשרה". לאור האמור ובהתאם לסמכותי לפי סעיף 13א לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"א-1965, אני מורה על אישור הסכם הפשרה ואני נותנת לו תוקף של פסק דין.

נוכח עובדות הפרשה ועל רקע מסקנות דו"ח הבקורת, עולה ספק באשר לכשרות השומות ותקפותן; השומות נערכו כחודש לפני כניסת תיקון 84 לחוק, המבטל את האפשרות להגיע לשומה מוסכמת וזאת טרם מימוש זכויות במקרקעין; בהיעדר לוח שומה או שומה מטעם הוועדה, כמו גם שומה אחרת עובר להוצאת השומה המוסכמת (בעמ"נ (מרכז) 21404-02-15 דליה גלמן נ' הוועדה המקומית לתיכנון ובניה "גזר" (פורסם בנבו, 26.8.2015) נקבע, כי היתנהלות זו מהוה חריגה מסמכות; כשהרוח החיה מאחורי הזמנת השומות המוסכמות כמו גם התשלום בגינן, היא המועצה המקומית ולא הוועדה המרחבית ואין כל אינדיקאציה להזמנת השומה מהמשיב 3; ובעיקר כשמדובר בשומות שאינן ערוכות בהתאם לתקינה שמאית ואינן כוללות מרכיבים בסיסיים הנדרשים בשומה לרבות פירוט גורמים ושיקולים שעמדו בבסיס השומה, תחשיבים לאומדן השווי ועוד; והפערים הכספיים הגדולים שבין שומות המשיב 3 לבין שומתו של השמאי המכריע, מר ברמן – קיים חשש מסוים באשר לפגיעה בטוהר המידות, פגיעה באנטרס הצבורי ובעיקרון השויון.

אך בכל מקרה, אני סבור כי לטענה זו אין בסיס משפטי וגם ועדות ערר שדנו בטענה דומה לזו, דחו זה מכבר את האפשרות להחיל את תיקון 84 לחוק על שומות שנערכו עובר לתיקון, בייחוד לגבי שומות שהוסכמו לפני מועד התחילה של התיקון.

...

העובדה שלאחר התשלום, הסכום קוזז במלואו מתשלום עבור ההיטל לאחד המגרשים, אינה גורעת מהמסקנה כי עבור כל אחד מהמגרשים בנפרד שולם סכום על חשבון ההיטל ודי בכך כדי לקיים את דרישת הסיפא שבסעיף 14(ה) לעיל, המונעת ומסייגת את האפשרות לתיקון השומה.

סוף דבר לאור כל האמור לעיל, העתירה מתקבלת.

לאור התוצאה אליה הגעתי, אני מחייב את הועדה המרחבית, ואת המועצה המקומית ביחד (בחלקים שווים ביניהן), לשלם הוצאות שכ"ט עו"ד בסך כולל של 23,400 ₪ .

לאור חילוקי הדיעות הוסכם על מינויו של שמאי מוסכם, מר עדי נאור, אשר יכריע במחלוקת בעיניין היטל ההשבחה (להלן: "השמאי המכריע").

נטען שהיות והמערערים טענו במפורש שהסמכות נתונה לוועדת הערר ואף הגישו הודעה ולבסוף חזרו על הטענות, אף במסגרת הדיון שנערך ביום 02.07.2013, אין כל בסיס לפניית המערערים לבית משפט זה בהליך חדש, שסותר את עמדתם.

ביום 19.09.2010 המערערים הגישו ערר לוועדת הערר לפיצויים והיטל השבחה נוכח סרוב המשיבה להעניק את הפטורים המבוקשים על פי ההחלטה שלעיל; בהחלטה מיום 28.04.2013 נקבע – "לקראת הדיון שנקבע בערר העלה עיון בו כי ועדת הערר נעדרת סמכות לידון בו היות ועניינו הוא פטור בגין היטל השבחה ונקבע ע"פ שומה מכרעת טרם כניסתו של תיקון 84 לתוקף.

...

כאן התפתח הכלל האומר כי העובדה שהמחוקק קובע דרכים בהם יוכל הנישום לחלוק על השומה צריכה להוביל למסקנה כי הוא לא יוכל לתקוף את השומה במסגרת משפטית אחרת".

המזכירות תשלח את החלטתי זו לצדדים ותסגור את התיק.