מגבלות על חנינות נשיאותית

בסיס לאבחנה כזו יימצא בכתיבתם של מלומדים (סבה משפטים ח לעיל, בעמ' 244 והיבטים משפטיים לעיל, בעמ' 96; ח' כהן משפט וממשל ה לעיל; קלינגהופר סימפוזיון על החנינה בישראל לעיל, בעמ' 6), וכן בשיטות משפט אחרות (ראו, למשל, את סעיף 144(3)(18) [לחוקת פולין משנת 1997](http://www.sejm.gov.pl/prawo/konst/angielski/kon1.

לדידי, משהוסכם כי למעשה לסמכות הנשיא מיגבלות מסוימות, המתבטאות בשקול דעת של גורמים מנהליים, ראוי כי זה יופעל - במקרים החריגים והקיצוניים בהם כך יקרה - במסגרת המעורבות שהחוק מקנה מפורשות לשר בתהליך החנינה (חתימת הקיום), ולא על ידי גורמים מנהליים שונים שיהא עליהם לסרב, לאחר שנפל הפור, למלא הוראה נשיאותית המקוימת בחתימת השר.

...

מקבל אני את עמדתו של לסלי סבה במאמרו "סמכות החנינה האישית - פררוגטיבה של נשיא המדינה" משפטים ח 227 (תשל"ח), לפיה: "לשר המתמנה לחתום את חתימת-הקיום אין שיקול דעת בביצוע תפקידו, וקל וחומר שאין הנשיא מחויב לפעול בהתאם להמלצתו". (שם, בעמ' 249) יחד עם זאת איני סבור כי יש לאמץ את המלצתו של סבה לבטל כליל את הדרישה לחתימת-הקיום כפי שהיא מועלית במאמרו (שם, שם), מן הטעם המפורט להלן.

כחברי, השופט לוי, אף אני סבור כי חתימת הקיום נועדה להבטיח כי כל המידע הרלבנטי להחלטתו של נשיא המדינה הועבר לעיונו וכי לא נפלו בו שגיאות כלשהן.

שלא כחברי השופט רובינשטיין, אני סבור כי משהונח כל החומר הרלבנטי בפני נשיא המדינה ומשהחליט הנשיא לחון את פלוני הרי גם אם שר המשפטים אינו מסכים עם החלטתו של נשיא המדינה בדבר החנינה, עליו לחתום את חתימת הקיום, וזאת בדומה לחובתו לחתום חתימת קיום בהתייחס להפעלת סמכויות הנשיא שאין בהן שיקול דעת; שאם לא כן, תינתן לנציג הרשות המבצעת מעין זכות "וטו" על הכרעות נשיא המדינה בתחום המסור לשיקול דעתו הבלעדי, דבר שייפגע באמון הציבור במוסד הנשיאות.

כפררוגטיבה נשיאותית, מהוה מוסד החנינה חלק מיסודות המימשל ומחוקת המדינה "בזעיר אנפין" – כפי שתיאר אותו מ"מ הנשיא (כתוארו אז) ש' אגרנט בפסק דינו בעיניין מתאנה (ראו עניין מתאנה, בעמוד 443).

יחס הירארכי זה איננו מאפשר לפרש שום הוראת חיקוק כבאה לצמצם או להגביל את פררוגטיבת החנינה של הנשיא ואת כוחו לתת חנינות לפי התנאים שייראו לו, זולת אם מדובר בהוראה מפורשת בעלת מעמד חוקתי; ועל כך עוד ידובר בהמשך.

מן הכלל אל הפרט לאחר שעשינו את המלאכה מבראשית ובמסגרתה עמדנו על מהות החנינה; על מהותו של שיקול הדעת שבידי הנשיא בכושרו כמעניק חנינה; על מהותה המשפטית של החנינה על תנאי; על כללי הפרשנות אשר חלים על חנינה על תנאי כפועל יוצא של כל אלה; וכן על טעויותיהן של הערכאות קמא – אוכל להראות כי הכללים אשר קובעים כיצד יש לפרש את כתבי החנינה המותנית בתנאים תומכים בעמדתו של המבקש תוך שהם שוללים את עמדת המדינה מניה וביה.

...

ולאחר שהגענו למסקנה הפרשנית לגבי כתב ההקלה "נרכיב" על כך את הוראת סעיף 30(ב)(1) לחוק שחרור על תנאי ממאסר, התשס"א-2001, ולכן תחול הסיפא של הסעיף ולפיה "קבע הנשיא אחרת בהחלטתו", ואידך זיל גמור.

בדומה לשופט עמית אני סבור כי ניתן להגיע לתוצאה של קבלת רשות הערעור באמצעות מהלך פרשני נכון, כפי שנעשה על ידי שני חבריי, מבלי להיזקק לשאלת סמכות החנינה וליחס בינה לבין חוק שחרור על תנאי, ועל כך אוסיף את הדברים הבאים.

טענה ממנה ניתן להסיק מסקנה פרשנית אחרת, לפיה הוטמנה מלכודת בכתב החנינה הינה טענה שאינה ראויה להישמע בהינתן מעמדו ותפקידו של נותן החנינה.

יצוין כי שאלת שילובן של טייסות בצבא ארצות-הברית במשימות לחימה נבחנה לאחרונה על-ידי ועדה נשיאותית שמונתה לבדוק את מכלול השאלות הכרוכות בשיתופן של נשים ביחידות לוחמות; לרבות סוגיות הקשורות בהיריון, בלידה ובהורות של נשים בשירות פעיל בצבא.

ניתן ללמוד גזירה שווה לענייננו מן ההלכה שנקבעה לעניין חופש העיסוק, ולפיה יש להתייחס בחומרה יתרה אל הגבלת כניסה לעיסוק להבדילה מהטלת מיגבלות על דרכי הגשמתו של חופש זה (ראה: בג"צ 1255/94 "בזק", החברה הישראלית לתקשורת בע"מ נ' שרת התיקשורת בעמ' 686-687; בג"צ 726/94, 878 כלל חברה לביטוח בע"מ נ' שר האוצר ואח' בעמ' 484-485; ברק, בספרו הנ"ל, כרך ג, בעמ' 657).

...

לכן נראה לי שגם השיקול התקציבי הוא שיקול סביר של שונות רלוואנטית.

המשיבים לא עשו כן, ואף השכל הישר וניסיון החיים כשלעצמם אינם מובילים למסקנה בדבר קיומה של ודאות קרובה כאמור.

אשר-על-כן, אני סבורה כי יש לקבל את העתירה ולהפוך את הצו-על-תנאי להחלטי.

מוסכמה חוקתית המוסכמה החוקתית, שטרם נדונה בהרחבה במשפטנו, היא "כלל בעל יסוד נורמאטיבי, הקובע דרך היתנהגות מקובלת של רשויות המדינה וממלאי התפקידים השלטוניים" (שמעון שטרית "מגבלותיה של ממשלת-מעבר" ספר יצחק זמיר על משפט, מימשל וחברה (יואב דותן ואריאל בנדור עורכים), 737, 745 (2005)).

כאמור, בפסקי הדין הראשונים שעסקו בסוגיה נדחתה הגישה לפיה אנו מחויבים לפרש את סמכות החנינה ברוח סמכותו של מלך אנגליה, ובית המשפט עמד על החשיבות שבפרשנות סמכות החנינה על רקע עקרונות היסוד של הדמוקרטיה הישראלית.

היתערבות שכזו, לא רק שהיא גורעת מן הפררוגטיבה הנשיאותית אשר לה מעמד מבוסס בשיטתנו המשפטית, ולא רק שהיא מאיימת לערב את הרשות המבצעת בהכרעותיהם של בתי-המשפט בסתירה לעיקרון האיזון בין רשויות השילטון, אלא שלגופם של דברים היא עלולה להביא לעירובם במעשה החנינה של שיקולים שאינם ממין הענין.

...

           ואולם, אני סבור כי פסק הדין של דעת הרוב בעתירה המקורית נתן מענה ראוי לחששה זה של הנשיאה ביניש ובדברים שנאמרו בפסק הדין יש כדי להבהיר היטב כי אין נשיא המדינה מורם מעל החוק ואף הוא יהיה כפוף לביקורת ופיקוח באופן שעולה בקנה אחד עם עקרון האיזונים והבלמים.

זאת ועוד, אני סבור כי משמעותה המעשית של חוות דעתה של הנשיאה ביניש הופכת את שר המשפטים לבעל זכות "וטו" על הכרעת נשיא המדינה לחון את פלוני, ודווקא בכך לטעמי נפגע עקרון האיזונים והבלמים עליו מבססת הנשיאה ביניש את חוות דעתה.

        סוף דבר, נותרתי בדעתי כפי שהובעה בחוות דעתי בפסק הדין ואיני סבור, גם לאחר שעיינתי בחוות דעתה המלומדת של הנשיאה ביניש, כי יש מקום לשנות ממנה.

למרות הכוח חסר התקדים המרוכז בידי הרשות המבצעת-מחוקקת שהופך אותה למעין "רשות-על", אין כימעט מיגבלות על כוחה זה. ראוי לתשומת לב בהקשר זה מחקר שבחן את קיומם של חמישה מנגנונים לביזור הכוח הפוליטי ב-66 מדינות שדורגו כ"מדינות חופשיות" על ידי האירגון Freedom House: (1) פיצול הרשות המחוקקת לשני גופים או "בתים"; (2) שיטה נשיאותית שיוצרת הפרדה מובהקת בין הרשות המחוקקת לרשות המבצעת; (3) שיטה פדראלית שמבוססת על חלוקת הכוח בין השילטון המרכזי ל"מדינות" הפדרציה; (4) שיטת בחירות אזורית המחייבת את נבחרי הציבור ליתן משקל לאינטרסים "מקומיים"; (5) חברות בגופים בנלאומיים כמו האיחוד האירופי או בתי דין איזוריים לזכויות אדם, שמשפיעים על היתנהלות המדינה (ראו תמצית מימצאי המחקר בכהן ורוזנאי, בעמ' 122-117; להרחבה ראו: עמיחי כהן פסקת ההיתגברות: איזונים ובלמים של המוסדות הפוליטיים ומערכת המשפט 23-14 (2018) (להלן: כהן "איזונים ובלמים")).

כן ראו סעיף 12 לחוק-יסוד: נשיא המדינה ודנג"ץ 219/09 שר המשפטים נ' זוהר, פ"ד סד(2) 421 (2010) העוסק בחתימת הקיום של שר המשפטים בעינייני חנינה).

...

כשלעצמי סבורני, כי אין זה סוף הדרך.

ניטיב אפוא לעשות, אנו השופטים, אם נוסיף ונאמר בשולי פסק הדין: "אכן, בצעד חריג וחסר-תקדים, נאלצנו ברוב דעות להורות על פסילתו של חוק-יסוד. באופן פורמלי, לא היה מנוס מלהורות על ביטולו המוחלט של דבר החקיקה, אף בנוסחו ה'רזה', שכן אין זה בסמכותנו לכתוב את דבר החקיקה מחדש. יחד עם זאת, מקבלים אנו את מרותו של המכונן, את מרותו של העם שאֵלו הם נציגיו. נעשה כמידת יכולתנו, על מנת להגשים את רצונו של המכונן. לפיכך, משקבענו כי נוסח 'רזה' של החוק, לא היה נפסל על-ידנו, אזי אין אנו רואים צורך להמתין לחקיקתו של חוק-יסוד חדש שיקבע הסדר דומה. בהעדר מגבלה חוקית, ומשהדבר מצוי בגדרי סמכותנו, נודיע עתה, כי מעתה והלאה, נסיג את הגלגל לאחור. לא נשתמש עוד בעילת הסבירות בעניינן של החלטות הממשלה ושׂריה, אלא אם כן נקבע כי ישנם נתונים חד-משמעיים, המלמדים כי אותה החלטה כה בלתי-סבירה, באורח קיצוני, עד ששום ממשלה סבירה לא היתה יכולה לקבל החלטה שכזו. אותו מבחן ותיק וטוב, שהיה באמנה איתנו מראשית הדרך ועד לפסק הדין בעניין דפי-זהב; סבירות נוסח 'וונדסברי'". 'אל תגידו יום יבוא, הביאו את היום, כי לא חלום הוא, ובכל הככרות הריעו רק שלום'.

אשר על כן, העתירות מתקבלות במובן זה שיוכרז על בטלותו של תיקון מס' 3 לחוק-יסוד: השפיטה.