ייצוג יחסי בועדות חובה ברשויות המקומיות

גם בעיניין דואק 2, בו עמד בית המשפט על ההכרה בזכותן של כל הסיעות לייצוג הולם, הובהר כי אין בכך כדי לשלול לחלוטין את ההתחשבות ביחסי הכוח שבין הקואליציה לאופוזיציה: "הוראת סעיף 19(א1)(1)(ג) לחוק מקוימת, כאשר הייצוג מבטא באופן הולם את היחס בין הסיעות במועצה ולאו דוקא את היחס שבין מספר חברי הקואליציה למספר חברי האופוזיציה... עם זאת ראוי להוסיף כי אף שהכלל הוא כי החלוקה הסיעתית נשמרת גם כאשר במועצת הרשות המקומית קיים הסכם קואליציוני לניהול הרשות המקומית, אין בכך כדי לשלול במקרים המתאימים מכל וכל היתחשבות ביחסי הכוחות שבין הקואליציה לבין האופוזיציה בהרכבן של הועדות הפועלות מטעם הרשות המקומית" (עמ' 465).

נסכם בכך שתכליתו של סעיף 150א היא להגשים את עיקרון הייצוג היחסי, ומכך נגזרים שלושה עקרונות נוספים: הראשון, יש לשמור על כוחו היחסי של המיעוט בכל פעולותיה של הרשות, ולאפשר לו ייצוג הולם, ככל שניתן, בכל ועדות החובה וגופי המשנה.

...

סוף דבר, מצטרף אני לחברי.

אף אני סבור, כחבריי, כי הסעיף הקובע לענייננו הוא הסעיף הספציפי יותר – הוא סעיף 149ד(ב)(1) לפקודת העיריות [נוסח חדש], וכי יישום המבחנים המשפטיים הן לפי סעיף זה והן לפי סעיף 150א(א) לפקודה על המקרה שלפנינו, מוביל לאותה מסקנה כי יש למנות לוועדת ההנחות בארנונה את נציג הסיעה הגדולה באופוזיציה, סיעת "בני תורה", חלף סיעת היחיד של המשיב 3.

על כן, אני מצטרף לחבריי ולעמדתם כי דין הערעור להתקבל כאמור בפסקה 18 לחוות דעתו של חברי השופט הנדל.

פרשנות סעיף 149ד(ב)(1) לפקודת העיריות כאמור, העותרים טוענים, כי גם אם יש לראות במשיב 3 כמי שפרש מסיעתו, עדיין נותרה סיעת העותרים כסיעת האופוזיציה הגדולה ביותר, ומכאן שנציג מטעמה צריך היה להיתמנות לועדת ההנחות, וזאת בהתאם ללשון סעיף 149ד(ב)(1) לפקודה, שלפיו יהיו בועדה: "שלושה חברי המועצה, אשר שניים מהם חברים בסיעות המיוצגות בוועדת ההנהלה ואחד חבר בסיעה הגדולה ביותר, שאינה מיוצגת בוועדת ההנהלה, שקבלה את מרב קולות הבוחרים; היו הסיעות כולן מיוצגות בוועדת ההנהלה – יהיה חבר ועדה אחד לפחות מי שאינו חבר המועצה.." נוסח זה של סעיף 149ד(ב)(1) לפקודה תוקן במסגרת החוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 58), תשנ"ו-1996, כאשר עד לתיקון האמור קבע נוסח הסעיף, כי הרכב הוועדה יכלול "שלושה חברי המועצה אשר אחד מהם לפחות חבר בסיעה שאינה מיוצגת בועדת ההנהלה; היו הסיעות כולן מיוצגות בוועדת ההנהלה – יהיה חבר ועדה אחד לפחות, מי שאינו חבר בוועדת ההנהלה". נוסח קודם זה של סעיף 149ד(ב)(1) התווסף לפקודה במסגרת תיקון מס' 56 לפקודה, כאשר בדברי ההסבר להצעת החוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 56) (ועדת הנחות), תשנ"ה-1995, הובהר כדלקמן: "מבקרת המדינה, מצביעה בדו״ח על הבקורת בשלטון המקומי, התשנ"ג – 1992, על אי סדרים בנהלי הענקת הנחות לארנונה. כל רשות קבעה הנחות, על פי ראות עיניה. כתוצאה מכך נקלעו רשויות מקומיות רבות לגירעונות כספיים כבדים. מוצע שההנחות יינתנו לנזקקים ולמחזיקים שהם בעלי נכס שניבנה אך אינו מאוכלס ומשום כך אינו מניב הכנסה. בתקנות הסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה), התשנ"ג –1993, קבע שר הפנים את הרכב ועדת ההנחות. תקנה 6(א)(1) קובעת כי בוועדה יכהנו: ״שלושה חברי מועצה שאחד לפחות אינו חבר ועדת ההנהלה.״ אולם סיעתו יכלה להיות מיוצגת בהנהלה. מוצע לעגן בחוק את פעילות ועדת ההנחות ולקבוע בו גם את הרכב חבריה ובכך להבטיח את ייצוגה של האופוזיציה בוועדה חשובה זאת." כאמור, העותרים טוענים, שהמחוקק בחר לקבוע לגבי וועדות ההנחות מארנונה הוראות נוקשות מאלו של וועדות החובה האחרות, כאשר בועדות אלה נקבעה לא רק החובה לייצוג האופוזיציה בהרכב הועדה, אלא גם נקבע כי הייצוג יתקיים על ידי סיעת האופוזיציה הגדולה ביותר.

על כן, מקום בו קיבלו חברי המועצה החלטה בדבר מינוי המשיב 3 לועדות חובה שונות באופן המגשים את עקרון הייצוג היחסי, ולא נפל, כאמור, פגם בעצם מינויו, אין מקום להתערב בהחלטה זו. אוסיף, כי בקביעת הייצוג בועדות החובה רשאית המועצה להביא בחשבון כשיקול, בין יתר השיקולים, לא רק את החלוקה לסיעות, אלא גם את כישוריהם של הנציגים ואת התאמתם לתפקיד, את העדפותיהם של חברי המועצה ואת יתר התפקידים המוטלים עליהם, וכפי שהבהיר בית המשפט העליון בעיניין דואק (שם, פסקה 9 לפסק-הדין): ".. בכפוף ל"תכתיב" של עיקרון הייצוג היחסי של הסיעות נותר בידי המועצה שיקול-דעת בבחירת נציגי המועצה לועדה המקומית, כאשר במסגרת השיקולים רשאית היא להיתחשב ביחסי הכוחות הקואליציוניים.

...

בסופו של דבר, אישרה הוועדה את מסגרת האשראי של העירייה, תוך שהמשיב 3 נמנע מלהצביע בעד אישור מסגרת האשראי (העתק פרוטוקול ישיבת וועדת הכספים מיום 5.12.13 צורף כנספח 3 לתגובת המשיב 3 לעתירה).

לאור כל האמור, אינני סבורה כי יש מקום להתערב בהחלטת המועצה למנות את המשיב 3 כחבר בוועדת ההנחות ודין העתירה להידחות.

סוף דבר העתירה נדחית.

דיון והכרעה כפי שיפורט להלן, הגעתי למסקנה כי מכוח העקרון של ייצוג יחסי של הסיעות בועדה המקומית, יש לקבל את העתירה ולהורות כי ימונה נציג של סיעת צעירי השינוי לועדה המקומית.

עיקרון הייצוג היחסי ושמירת זכותה של האופוזיציה להישתתף בניהול ועדותיה של הרשות נקבע גם בהוראת סעיף 19(א1)(1)(ג) לחוק התיכנון והבניה, הקובע הסדר ייצוג במוסדות התיכנון, וכך נאמר בסעיף: כל רשות מרחבית תבחר, ככל שניתן, את נציגיה לוועדה המקומית בהתאם להרכב היחסי של הסיעות; ואולם, אם מספר הנציגים של רשות מרחבית אחת בוועדה המקומית הוא ארבעה לפחות, וקיימת באותה רשות מרחבית ועדת הנהלה שלא כל הסיעות מיוצגות בה, תבחר הרשות המרחבית, לוועדה המקומית, נציג אחד לפחות מסיעה שאינה מיוצגת בוועדת ההנהלה.

העובדה כי האופוזיציה מיוצגת בועדה המקומית עם שני חברים (נציג אור העתיד ונציג אום אל פאחם הראשונה), אינה פוטרת את הערייה מחובתה לשמור על עיקרון הייצוג היחסי בועדה המקומית.

...

שיהוי וויתור משהגעתי למסקנה כי מכוח עקרון הייצוג היחסי יש לשמור לסיעת צעירי השינוי נציג אחד בוועדה המקומית, נותר לבחון האם יש לחסום את עתירתם של העותרים בשל טענות השיהוי והוויתור.

דרישתם נדחתה בהחלטת מועצת העירייה, ועל כן פנו בעתירתם לבית משפט זה. יתרה מזאת, אפילו הייתי מגיע למסקנה כי חל שיהוי בפניה לבית המשפט, הרי שהאינטרס הציבורי ושמירה על עקרון הייצוג היחסי מצדיקים מתן הסעד המבוקש (ראו לעניין חריגה משיהוי לצורך מימוש האינטרס הציבורי: ע"א 5958/15 פרחי ביקל בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה - ראשון לציון (31/12/2015); עע"מ 2611/08 בנימין נ' עיריית תל-אביב (5/5/2010)).

סוף דבר בשים לב לכל האמור, יש לקבל את עתירת העותרים ולקבוע כי את נציגי העירייה בוועדה המקומית לתכנון ולבניה עירון יש לבחור על פי הוראת סעיף 19(א1)(1)(ג) לחוק התכנון והבניה, תוך שמירה על עקרון הייצוג היחסי.

על כן, אני מורה למשיבים 1 - 3 לכנס את מועצת העירייה בתוך 21 יום מהיום לצורך מינוי נציגים חדשים לוועדת התכנון, כך שלסיעת צעירי השינוי יהיה נציג אחד בוועדה, בהתאם לכוחה היחסי במועצה.

כן קובע הסעיף בררת מחדל לגבי ועדות שהרכבן אינו קבוע בחיקוק, וזה לשונו: "ועדה של המועצה שלא נקבע לה הרכב על פי חיקוק, יהיו רבע חבריה, לפחות, חברי המועצה, והשאר - בעלי זכות להבחר כחברי המועצה שאינם פסולים לפי סעיף 101, ובילבד שההרכב הסיעתי הכולל של כל הועדות האמורות יהיה בהתאם להרכב הסיעתי של המועצה". (ההדגשה אינה במקור – י.ש.) אף שלשון הסעיף תומכת לכאורה בפירוש לפיו די בשיקוף יחסי של הסיעות בהרכב הכולל של כל הועדות, נקבע בפסיקה כי עיקרון הייצוג היחסי ברשויות השילטון מחייב גם ייצוג יחסי בועדות השונות במועצות מקומיות: "בשים לב לכל האמור, ברי שעניין הייצוג היחסי חל גם במועצות מקומיות ומכוחו מחויבת המועצה למנות לחברי וועדת המכרזים גם נציגות יחסית של סיעות האופוזיציה. ייצוג יחסי המבוסס על רשימת חברי כלל הועדות, אינו ממלא את העקרון האמור, ואינו מבטיח את שמירת מנגנוני הבקרה שלשמם בין היתר נקבע עקרון הייצוג היחסי. שמירת עקרון הייצוג היחסי מחייבת כי קולו של המיעוט ישמע בכל גופי המשנה, לא כל שכן באותם גופי משנה שחובה למנותם בכל מועצה בשל חשיבותם הרבה לניהול ענייניה". (עת"מ 7904-04-09 סיעת כפר יאסיף המאוחדת במועצה המקומית כפר יאסיף נ' ראש המועצה המקומית כפר יאסיף (פורסם בנבו, 25.5.09)) (ההדגשה אינה במקור – י.ש.).

...

לפיכך, אני מורה למשיבים 2-1 להביא בפני מליאת המועצה לאישור את נציגי משיבה 1 המומלצים על-ידי העותרים לכהן בדירקטוריון המתנ"ס, ובתוך כך לפעול על פי עקרון הייצוג היחסי, האמור לשקף את ההרכב הסיעתי במליאת המועצה בדירקטוריון המתנ"ס. ככל שיחתמו חוזים ויכרתו הסכמים בין המועצה למתנ"ס, יהיו זכאים העותרים, בכפוף ובהתאם לדין, לעיין בהסכמים אלו.

אני סבור כי היה מקום מצד העותרים לשקול הצעתי שהועלתה בדיון מיום 26.10.14 (ראו עמ' 10 לפרוטוקול; ש' 25-24), לעניין ההסדר הנוגע אך ורק למתנ"ס, ובכך למעשה היה מתייתר הצורך לדון בעתירה ובכך היו נחסכות הוצאות מיותרות.

בהתייחס לתוצאות העתירה אני מחייב את העותרים, ביחד ולחוד, לשלם למשיבים 2-1 הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד בסכום כולל של 3,600 ₪.

(2) במועצת רשות מקומית שמספר חבריה פחות מעשרים ואחד – לא יותר מששה חברי מועצה, ובמועצה שמספר חבריה עשרים ואחד – לא יותר מעשרה חברי מועצה; ואולם אם קיימת במועצה ועדת הנהלה שלא כל הסיעות מיוצגות בה, יהיה ייצוגן הכולל של הסיעות כאמור בועדת המשנה יחסי לייצוגן במועצה, אך לא פחות מנציג אחד".

אך הינה, בהקשר למינוי יו"ר ועדת ביקורת (ולא בקשר לייצוג בועדות החובה) – לא הסתפק בית המשפט העליון באותם ארבעה תנאים סטאטוטוריים מצטברים, וקבע כי יש לבחון את הדברים גם לפי מבחן מהותי של היתנהלותו ותפקודו של חבר המועצה כמי שמשתייך לאופוזיציה, והכול במטרה להבטיח את הראציונאל הרלבנטי של אי-תלות בראש העיריה.

...

לאור כל האמור לעיל, יש לראות בסיעה העותרת כסיעת אופוזיציה לכל דבר ועניין.

ואולם אין מנוס מכך כאשר הסכסוך מובא לפתחו של בית המשפט, והעניין העומד על הפרק הוא עניין משפטי שנוגע להפעלת סמכויות הרשות.

כפי שפסק בית המשפט העליון בפרשת דואק השניה (בפסקת הפתיחה של פסק הדין): "הרוחות במועצת עיריית קרית ביאליק אינן שוקטות; חברי המועצה הנמנים על סיעות האופוזיציה משחרים לפתחו של בית משפט זה לעתים מזומנות כיוון שדרך השיח הפוליטי אינה מביאה לפתרון המחלוקות בין הרוב למיעוט במועצת העירייה. חבל שכך הוא, אולם משבא סכסוך זה בפנינו, עלינו להכריע בו." סופו של דבר, דין העתירה המתוקנת להתקבל, והעותר 1 ממונה בזאת כחבר ועדת המשנה לתכנון ובניה במודיעין במקום המשיבה 5.