חלוקת כספי תקציב המדינה ללא סמיכות חוקית

תאריך הישיבה: ט' בניסן התשפ"א (22.3.2021) בשם המערערים והמשיבים שכנגד: עו"ד רנאד עיד בשם המשיבה והמערערת שכנגד: עו"ד אביגדור פלדמן; עו"ד עמרי ברבש ][]פסק-דין ]השופט י' אלרון: במוקד הערעורים, הוראות נוהל להגשת בקשות לתמיכה מתקציב המדינה ולדיון בהן, י"פ התשע"ג 3172 (להלן: נוהל תמיכות או הנוהל), ופרשנות המועדים האחרונים הקבועים בו להגשת בקשות לתמיכה במוסדות צבוריים.

עוד נטען, כי "כלל הכספים לשנת התקציב 2019 מוצו זה מכבר, ובאותה השנה ... נדחו 22 גופים נוספים בגין איחור בהגשת בקשות תמיכה". על כן, לגישת המערערים, "לא קיימת כל אפשרות, הן בהיבט התקציבי והן בהיבט המשפטי הכולל בין היתר יישום של עיקרון השויון, לייצר בעיניינה של המשיבה הסדר חריג אך עבורה". בתשובת העמותה להודעה זו, היא שבה על חלק מטענותיה, ובפרט כי האמור בהודעה סותר את התחייבות בא כוח המערערים כי ניתן יהיה לשלם לעמותה את כספי התמיכה עבור שנת 2019 לאחר מתן פסק הדין, כפי שפורט לעיל.

נוהל זה הותקן מכוח סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה–1985, המורה בין היתר: "(ה) הממונה על סעיף התקציב יקבע, בהתייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה, מבחנים שוויוניים לחלוקת הסכום שנקבע באותו סעיף תקציב לצורך תמיכה במוסדות ציבור (להלן – מבחנים).

סמוך לאחר מכן, פנה לגורמים שונים במינהל התרבות שבמשרד התרבות והספורט, הציג להם טיוטאות שגיבש, ובקש הכוונה והנחיות.

...

אף אני סבורה כי התנהלותם של גורמי המערערים אל מול מנהל התאטרון, היא-היא אשר מביאה את המקרה שלפנינו בגדר סעיף 6(ה)(3) לנוהל התמיכות, המאפשר להשלים את המסמכים הדרושים להגשת בקשת תמיכה אף לאחר המועדים הקבועים בנוהל.

לפיכך, אף אני סבורה כי יש לדחות את הערעור, לקבל באופן חלקי את הערעור שכנגד, ולהורות למערערים לבחון את בקשות התמיכה של התאטרון לגופן (בכפוף לאפשרות לקיזוז מסוים מסך התמיכה לפי סעיפים 6(ה)(4)-(5) לנוהל התמיכות).

עובדה זו אינה יכולה להוות, אפוא, טעם המצדיק אי עמידה בהוראות הדין, שאם לא כן, נמצאנו פותחים פתח לחריגה מהוראות חקיקה ראשית או משנית, אך בשל מורכבות יתרה שנפלה בהם, ואחריתו של פתח זה – מי ישורנה.

המבקש מפנה לחוות דעת מומחה שצרפה אדם טבע ודין, אשר סוקרת את הנזק הכלכלי שניגרם לציבור כולו מזיהום מי התהום בשל הצורך בהקמת מפעלי התפלה וייקור מחיר המים בישראל, והנזק הספציפי שניגרם ולתושבים הסמוכים לנתניה ששתו מן המים המזוהמים.

ויתכנו גם טעמים אחרים המקשים או מונעים אכיפה של המדינה, למשל – העידר תקציב או כוח אדם.

לכן קיימת חשיבות רבה בפקוח צבורי ומשפטי על פעולות המדינה, גם בנושאים אלו, ועד כה לא נשללה יכולת האכיפה אזרחית מקום בו המדינה אינה נוקטת צעדים מתאימים, למשל, במקרים דומים לשלנו, מגישה תביעה משלה כפי שעשתה בעיניין זהום נחל אשלים, דבר שייתר את התובענה הייצוגית שהוגשה (ת"צ (מחוזי ב"ש) 2338-05-18 הרשות לשמירת הטבע והגנים נ' רותם אמפרט) ובפרשת "דיזלגייט" שעניינה התאמת מנועים חברת פולקסוואגן לתקינת זהום אויר, גם שם הגישה המדינה תביעה כספית נגד המזהם (ת"צ (מחוזי ת"א) 756-10-15 גולן נ' פולקסוואגן; ות.א. (מחוזי ת"א) 10672-07-20 מ"י נ' Volkswagen; נעיר כי בפרשה זו עולות טענות משפטיות דומות לשלנו, אך הן טרם הוכרעו).

סביר מאוד כי לזיהום השפעה על הציבור כולו, וגם אם קיימת מחלוקת משפטית כבדת משקל בטענה הקניינית, חלוקת דרכי האכיפה בין המדינה והיחיד, מעוררות שאלות כבדות משקל ותיקון התובענה מאפשר ונידרש לשם דיון בהן.

...

נוכח כל האמור לעיל בקשת לתיקון התובענה ובקשת האישור מתקבלת.

משניתן אישור לתיקון, וצפויות להתווסף עילות שעניינן נזק ליחיד, מתייתר הדיון בבקשת הסילוק על הסף שעניינה העילה הקניינית, ולכן היא נדחית (גם אם לא לגופה).

סוף דבר הבקשה לתיקון כתבי טענות מתקבלת.

משמע, הסכום שתשיב המדינה – בשווי הגבייה שבוצעה במהלך 24 החודשים שקדמו להגשת בקשת האישור – יחולק לכלל חברי הקבוצה המיוצגת, לרבות אלה שעילת התביעה שלהם נוצרה רק לאחר הגשת בקשת האישור, בהתאם לחלקם היחסי.

לבסוף, רשות המיסים דוחה את טענות המבקש בדבר פגיעת הפרשנות המצמצמת בזכות הקניין של הנפגעים ובזכות הגישה שלהם לערכאות – ומזכירה כי כבר נקבע בעבר שההגנות שניתנו למדינה אינן פוגעות בזכויות חוקתיות אלה בצורה לא מידתית (בג"ץ 2171/06 כהן נ' יו"ר הכנסת (29.8.2011); להלן: עניין כהן).

לא ברור, איפוא, מדוע בחר המחוקק לקשור את הקף החיוב שיוטל על המדינה בסופו של הליך, אם וכאשר התובענה הייצוגית תוכרע לזכות הקבוצה, בשלב מקדמי זה. הפער הבולט בין סעיף 21 לשני הסעיפים הסמוכים לו (סעיפים 20 ו-22 לחוק), שבהם אימץ המחוקק את הנוסח "הכריע בית המשפט בתובענה הייצוגית, כולה או חלקה, לטובת הקבוצה [...]", אינו מאפשר להניח שמדובר בשגרת לשון שנעשה בה שימוש בהיסח הדעת, והוא מחייב הסבר.

אזכיר, כי צימצום סעד ההשבה בהליך הייצוגי מבוסס על "הגנת התקציב" – או, במילים אחרות, ההנחה שסגירת שערי התובענה הייצוגית תחסוך למדינה כסף רב, משום שהגשת תביעות השבה אישיות אינה כדאית ואינה מעשית.

...

כללו של דבר, הגם שאיני שותף לחלק מהנמקותיו של חברי השופט נ' הנדל – אם במישור הלשון, אם במישור התכלית – משנתחדדה בדיון נוסף זה המשמעות הבעייתית של הפרשנות המצמצמת מבחינה מעשית-דיונית, באתי לכלל מסקנה כי במצב הנתון נכון יהיה לבכּר את הפרשנות המרחיבה.

לפיכך החלטתי להצטרף לתוצאה שאליה הגיע חברי השופט נ' הנדל.

למרות זאת, אני מסכים לתוצאה אליה הגיע חברי, השופט נ' הנדל, מהטעמים המפורטים בפסק דינו.

כתב המינוי הוכתר בכותרת "מינויך כמומחה הנדסי בלתי תלוי במסגרת הסכם הזיכיון להקמה והפעלה של הקו הראשון של הרכבת הקלה בירושלים ('הסכם הזיכיון')". בגוף כתב המינוי צוין כי "בהתאם להסכם הזיכיון להקמת והפעלת הקו הראשון של הרכבת הקלה בירושלים הוקם מנגנון בוררות להכרעה בסכסוכים בין המדינה ובין הזכיין של הרכבת הקלה. במסגרת מנגנון הבוררות החליטו הבוררים כב' השופט (בדימוס) בועז אוקון ועו"ד רם כספי למנותך כמומחה הנדסי..." (פסקה 1 לכתב המינוי).

לכך יש להוסיף שמנכ"ל סיטיפס חתם על המסמך תוך שהוא מוסיף הסתייגות: "על תנאי תכנית האצה", ותכנית האצה שכזו לא הייתה (ראו עדות אינג' קרוסקין בעמ' 3756 לפרוטוקול); כמו כן, מנכ"ל הערייה חתם על המסמך ככל הנראה זמן מה לאחר הישיבה, שכן בישיבה לא הישתתף נציג מטעם הערייה; ומטעם המדינה לא חתם על המסמך הגורם המוסמך לחייבה מבחינה תקציבית, אלא הגורם שחתם מטעם המדינה על המסמך היה הממונה על התחבורה הציבורית.

כך, בתצהיר מטעמם נטען שהנכון היה שהעבודה ברחוב יפו תחולק למקטעים (ראו הדיון לעיל); לעתים הועלתה על ידם טענה לפיה הנכון היה לאפשר תנועת תחבורה דו-סטרית לאורך הרחוב במהלך כל תקופת העבודות (ראו עמ' 3967 לפרוטוקול); ולעתים הפנו התובעים לדברים שכתב אינג' אודווין לפיהם הנכון היה לסגור את רחוב יפו כולו בנגוד לנטען בתצהירם (ראו הדיון לעיל), וראו דבריה של תובעת 4, גב' פונס-כהן, שסברה שמבחינתה נכון היה לסגור את הרחוב כולו (עמ' 188 לפרוטוקול); בעמ' 128 לסיכומיהם טענו התובעים כי "נציגי וועד הסוחרים מבקשים מבעוד מועד עוד בשנת 2007 לשקול לעצור את תנועת האוטובוסים באופן מוחלט... אך... נציג הזכיין מבטל אופציה זו בזלזול ובכך תם הדיון בנושא", ובסמוך לשם, בעמ' 131 לסיכומיהם, טענו התובעים את ההפך, היינו כי "המדינה היתבטלה אל מול הזכיין... גם ביחס לדרישתה לאפשר תחבורה ציבורית במקביל לנסיעות המבחן...". דרך טיעון זו בודאי אינה מתיישבת עם הבהרת העמדה באשר להתרשלות המיוחסת לנתבעות, התרשלות שלא הוכחה.

...

מכיוון שכך, לא הוכחה חבותן של הנתבעות בכל הנוגע לתחנת הדלק "סמדר", ודין התביעה בת.א. 26531-09-14 – להידחות.

משלא ניתן לקבוע ממצא שבעובדה על יסוד חוות הדעת מטעם התובעת, חוות דעת שנועדה להוכיח את נזקי התובעת, המסקנה המתחייבת היא שאין בפניי ראיה להוכחת הנזקים הנטענים.

התוצאה התביעות בת.א. 4091-06-14, 26531-09-14, 29915-02-16 – נדחות בזאת.

התובע אף הציע לבטל תניה זו, או לחלופין לקבוע שיעור חלוקה בינו לבין אוצר המדינה.

ביום 29.1.2014, עו"ד מרחבי הודיעה לתובע בכתובים, בין היתר, כי "אין כל דופי בהתנהלותו של עו"ד עוז אלדד אשר פעל עפ"י הנחיותיה ועל כן איני מוצאת לנכון להחליף עו"ד". עו"ד מרחבי, הוסיפה לתשומת לבו, כי "החלפת עו"ד עולה כסף רב לקופת המדינה ואין כל סיבה להחליף לך עו"ד עת פעל עוה"ד כראוי. כאמור ובייחוד כאשר אתה הוא זה שלא משתף פעולה עימו". בעדותה לפניי שבה העדה והדגישה, כי לא הוצגה כל סיבה עניינית מדוע להחליף ייצוג (ש' 11-10, ע' 29).

מאחר ומדובר בכספי ציבור, השיקול התקציבי הנובע מהחלפת ייצוג, לא רק שאינו שיקול פסול, אלא הוא אף מתחייב.

שכן, גם אם אקבל את גישת התובע בנושא זה (ולדידי לא ניתן לומר לגביה שהיא חסרת היגיון, זאת נוכח סמיכות הזמנים בין האירועים), הרי באותה העת, כאמור, נודע לנתבעת לראשונה אודות ההליך שניהל התובע נגד עורך-הדין.

...

אכן, מקובלת עליי טענת הנתבעת לפיה מדובר בהרחבת חזית אסורה.

כך שנראה, כי גם לוּ הייתי מגיע למסקנה לפיה, שגתה הנתבעת בהתנהלות שלה מול התובע בנקודת זמן כלשהי, נראה כי הליך הערעור, סיכוייו היו קלושים מאוד (בלשון המעטה), ואין כל בסיס לטענת הנזק שהעלה.

תוצאה לאור האמור, התביעה נדחית.

לנוכח תוצאת ההליך, נדחית בזאת בקשת התובע לפטור מתשלום המחצית השנייה של האגרה.