חוקיות סיווג נכס ממשלתי לצורך חישוב ארנונה

בהקשר זה אף מפנה העותר להתייחסות הנפרדת למשרדי הממשלה שנקבעה בסעיף 3(ב) לפקודת מסי הערייה ומסי הממשלה (פיטורין) 1938 (להלן גם – פקודת הפיטורין) – שאינו חל על תחום ירושלים – שלפיה לא תוטל ארנונה כללית על ביניין או קרקע המוחזקים על-ידי הממשלה או על-ידי מוסד אחר המחזיק בהם מטעם הממשלה, והמשמשים לצרכי הממשלה או לצרכי אותו מוסד מטעם הממשלה.

שאלת חוקיות הסווג "משרדי ממשלה" כפי שצוין בסקירת הרקע המשפטי לעיל, עיקרון היסוד בהטלת ארנונה, הוא כי סיווג הנכס צריך להעשות בהתאם לשימוש שנעשה בו; שכן, כאמור, סעיף 8(א) לחוק ההסדרים קובע, כי "הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמיקומו...". על-רקע האמור, נפסלו בפסיקה, במהלך השנים, סווגם בצוי ארנונה אשר התבססו רק על מרכיב הבעלות והשליטה – מרכיב שכונה בפסיקה "מיהות המשתמש". בע"א 8588/00 עריית עפולה נ' בזק חברה ישראלית לתקשורת בע"מ (30.3.03) (להלן – פרשת עריית עפולה נגד בזק), פסל בית-המשפט את הסווג בצו הארנונה של "חברה ממשלתית", מן הטעם שמדובר בסווג המתייחס לזהותו של בעל השליטה בחברה, ומתעלם לחלוטין ממבחן השמוש הנעשה בנכס: "חברות ממשלתיות אינן קרוצות מאותו חומר ואינן עשויות מאותו עור. עסקיהן ופעילותן עשויים להיות שונים אלה מאלה במידה ניכרת. המרכיב המרכזי הבא לידי ביטוי במונח 'חברה ממשלתית' הוא מרכיב הבעלות והשליטה בחברה. אפיון נכס לשם סיווגו לצורך קביעת ארנונה רק על-ידי מרכיב השליטה והבעלות בחברה אינו עומד על הקריטריונים הקבועים בחוק. הוא חסר ביטוי כלשהוא לשימוש הקונקרטי של הנכס, הוא יוצר... 'אינדיבידואליזציה פסולה'. לשיטתי, לא ניתן לסווג "חברה ממשלתית" בתור שכזו כנכס לצורך הטלת ארנונה" (בפִסקה 16).

...

המשיבה טענה, כי מכוח כלל ההשתק השיפוטי ועקרון תום הלב, יש לדחות את עתירתו של העותר.

התוצאה על-יסוד האמור לעיל, העתירה נדחית.

העותר ישלם למשיבה הוצאות בסך 20,000 ש"ח. מזכירות בית-המשפט תודיע לצדדים טלפונית על מתן פסק-הדין ותמציא להם עותקים ממנו.

בתי השכונה הישנים מבתי הפרוייקט היו מסווגים כאיזור ד' למגורים לצורכי חישוב הארנונה, המחוייב בתעריף הארנונה הנמוך ביותר על פי צווי הארנונה של הנתבעת.

כך למשל נקבע בע"א 6066/97 עריית תל-אביב-יפו נ' אבן אור פיסגת רוממה בע"מ (פ"ד נד(3) 749, 755 (28.8.2000)) (להלן: "הילכת רוממה"), עליו הסתמכו בהמשך פסקי דין רבים – "החלטת הרשות המקומית לא נמצאה. אין בכך כדי לפגוע בחוקיות ההיטל, שכן לרשותה של הרשות המקומית עומדת חזקה התקינות (או החוקיות). על-פי חזקה זו, נקודת המוצא הנה כי המינהל פעל באופן חוקי ותקין omnia praesumuntur rite et solemniter esse acta. ניתן כמובן לסתור החזקה. הנטל מוטל על המבקש לעשות כן. חזקה זו נתקבלה בפסיקה ... היא חלה ממילא גם לעניין פעולותיהן של רשויות מקומיות (ראו: בג"ץ 25/82 רוסיניק נ' עריית רעננה [7], בעמ' 772; ע"א 1188/92 הועדה המקומית לתיכנון ולבנייה ירושלים נ' ברעלי [8], בעמ' 472). עוצמתה של החזקה משתנה על-פי הנסיבות. בדרך-כלל, ככל שעבר זמן רב יותר מהפעולה המינהלית, גובר כוחה של חזקת התקינות." התובעים טוענים כי גם גורמי הנתבעת בישיבות שונות טענו כי מדובר באפליה אסורה וכי שינוי סיווג בתיהם לאיזור ב' אמור לתקן אפליה זו, והפנו אל דברי סגן ראש העיר מר חיים אברהם הקודם בישיבת מליאת המועצה מיום 25.12.00 (עמ' 63-62 לקובץ מיסמכי תצהיר התובע 1) אשר טען כי – "כל החלקות והגושים הם באבן גבירול, זה לא כפר גבירול, זה אבן גבירול, כל החלקות והגושים האלה היו מסווגים בחלקם כאיזור א' ובחלקם כאיזור ד'. כדי לעשות צדק בנושא הזה, שועדת הכספים גם דנה בשנת 1999 ובשנת 2000, והחליטה שהאיזור הזה יחוייב בארנונה לפי איזור ב', וכדי לא להביא את זה כל פעם לוועדת הכספים פעם אחת ולתמיד נפתור את הנושא הזה בצו הארנונה ..." בהחלטה בתום אותו דיון קבעה מליאת המועצה כי צו הארנונה יתוקן כך שרשימת חלקות וגושים, המשקפים, ככל הנראה, את בתי הפרוייקט –"יהיו איזור ב' למגורים, למעט הנכסים שחוייבו בעבר בסווג ד'." תחילה יש להעיר כי גם לאחר החלטה זו קיימת איבחנה בין בתי הפרוייקט, אשר סווגו כאיזור ב', לבין בתי יתר השכונה, אשר סווגו כאיזור ד', וגם החלטה זו מכירה בכך שקיים שוני ביניהם המצדיק הפרש של שתי רמות סיווג.

טענה זו עלתה מפי הערייה בפני בית המשפט לקראת מתן פסק הדין בהילכת קרשין אלא שבית המשפט קבע, לאור האבחנה האמורה לעיל, כי חוסר הסמכות הנטען אינו רלוואנטי ביחס לעובדות באותו מקרה, וכך מובאים הדברים בהילכת קרשין בצמוד לפני הציטוט המובא לעיל אליו הפנו התובעים (עמ' 482 לפסק הדין) – "טוענת הערייה כי חל בעניינינו סעיף 203(א) לפקודת העיריות [נוסח חדש] , ולפיו, מסמכים, שיש בהם התחייבות כספית מטעם הערייה, לא יחייבוה, אלא אם חתמו עליה בשם הערייה, בצד חותמת הערייה, ראש העיר והגזבר. טענה זו נכבדה היא. לא אחת אמר בית-משפט זה את דברו בצמצמו את דוקטרינת מצג השוא של מי מעובדי ערייה, וזאת כדי למנוע הטלת חבות על הערייה חרף אי-קיום הדרישות הצורניות הקבועות בסעיף 203. אלא שספק אם ענייננו בא בכלל בגדריו של סעיף 203(א) כטענת הערייה. זאת לאור קביעותיו של בית המשפט המחוזי, המקובלות עליי, ולפיהן היתחייבותה של הערייה הייתה התחייבות לשנות את ייעוד הנכסים ולא התחייבות לתת הנחה." בית המשפט העליון המשיך והבהיר בהילכת קרשין, לאחר הציטוט הקודם, כי (ההדגשות שלי – א.ב.) – "בעניינינו, הייתה מצד הרשות הבטחה מינהלית שניתנה על-ידי בעל סמכות המוסמך לתיתה מתוך כוונה שיהא לה תוקף משפטי מחייב, וכך הובנה על-ידי מי שניתנה לו, כשהיא מפורטת די הצורך ובת-ביצוע. הבטחה כזו עשויה להיות מקור עצמאי לחובה של הרשות ללא קשר עם הסתמכות על ההבטחה ואף ללא שינוי המצב לרעה של מקבל ההבטחה (ראה, למשל, בג"צ 5018/91 גדות תעשיות פטרוכימיה בע"מ נ' ממשלת ישראל ואח' [4] ואסמכתאות הנזכרות שם). במקרה דנן, אכן ניתנה הבטחה בעלת אופי כזה לעניין סיווג המקרקעין לצורך ארנונה, וזאת לאור השינוי בייעוד שנוצר בשטח, שהעמיד את הבעלים במצב שבו נשללה מהם האפשרות להשתמש במקרקעין לייעוד שלהם שמשו כל השנים, והם חויבו לשלם ארנונה כאילו יכולים הם להשתמש בהם כך." אוסיף ואעיר כי הגם שקביעת בית המשפט העליון בהילכת קרשין היא כי ייתכנו מקרים בהם הבטחת שלטונית תחייב את הרשות גם ללא הסתמכות של האזרח עליה, עדיין יוצרת ההסתמכות יתר תוקף לעמידת אזרח על קיומה של הבטחה שלטונית – ולו במישור המוסרי או לענין תום הלב (ראה למשל עת"מ (מחוזי תל אביב) 1021/08 ישיר איי.

...

אמנם עילת התביעה מכח הסכם הפשרה עצמו לא התיישנה במישור העקרוני אולם ציינתי כבר לעיל כי סבור אני שראוי שענין זה ישמש רקע לדברים וחלק ממכלול השיקולים, בין היתר לאור העקרונות והשיקולים שסקר כב' השופט פוגלמן בפסק דין אי.בי.סי. ולאור החשיבות והערך שיש לעקרון ההתיישנות כפי שפרטה כב' השופטת ארבל בפרשת ארידור.

הפועל היוצא מן האמור לעיל הוא כי אני דוחה את עתירת התובעים 149-126 להחיל גם עליהם את הוראות הסכם הפשרה בהליך הקודם.

משלא הרימו התובעים 149-147 את הנטל המוטל עליהם ולא הוכיחו את סכום ההשבה המגיע להם לטענתם אין בידי אלא לדחות את תביעתם גם בגין רכיב זה. סיכום לאור האמור, לאחר שדחיתי את מרבית טענות הסף של הנתבעת, דחיתי על הסף בשל חוסר סמכות עניינית את העתירה לסעד הצהרתי, ודנתי ביתר עילות התביעה לגופן אני דוחה את התביעה במלואה.

בית המשפט העליון הוסיף וציין כי בשלב זה של הדיון אין בידו להכריע בטענה בדבר שאלת חוקיותו של השינוי שנעשה בצו הארנונה לשנת 2008.

לפיכך, עמדת היועץ המשפטי לממשלה היא כי האישור שניתן על ידי השרים לצוו הארנונה לשנת 2008 ימשיך לעמוד בתוקפו.

אכן, בהתאם לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), תשס"ז -2007 חל איסור לשנות שיטת חישוב של שטח נכס לצורך חיוב בארנונה, להבדיל משינוי "סוג, סיווג או תת סיווג" של נכס, או שינוי תעריף, אותם ניתן לשנות באישור השרים.

...

אף דין טענה זו להידחות.

דין טענה זו להידחות.

לאור כלל האמור הבקשה לאישור תובענה ייצוגית נדחית.

לצורך חישוב סכום ההשבה נוטרלו שטחי המסחר, ובהתייחס לפרק זה בלבד התובעת דורשת מהנתבעת השבה בסך של 4,340,385 ₪.

לביסוס טענתה מפנה הערייה לפסיקה הקובעת כי במקרים בהם מרכז כובד הטענה הנו תוקפו או חוקיותו של אקט שילטוני, ובעניינינו סבירות התעריף שנקבע בחוקי העזר של הערייה, אין לעשות כן בדרך של תקיפה עקיפה.

תפיסה זו, הוצגה כחוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה ואומצה בת"א (תל אביב-יפו) 35048-08-14 עריית תל אביב נ' תדהר בניה בע"מ [פורסם במאגרים 11.06.20].

ההכרעה לעניין הסווג – וראשית הדין וההלכה הוראות חוקי העזר (סלילת רחובות ותעול) של הנתבעת בחוקי העזר הרלוואנטיים של הנתבעת – חוק העזר לגבעתיים [סלילת רחובות] התש"ס-2000 (להלן: "חוק העזר סלילה") וחוק העזר לגבעתיים ותעול, התש"ס-2000 (להלן: "חוק העזר תעול") – קיימת איבחנה באופן החיוב בין נכס "המשמש או שייעודו למגורים" – לבין נכס ל"תעשייה או לבית עסק" (להלן ציטוט מחוק העזר סלילה, ובאופן דומה מופיעים הדברים בחוק העזר תעול): "חישוב ההיטל לנכס למגורים

מבחן אחד מיתמקד בזיקה בין התכליות – כך שככל שקיימת זיקה כזו יש לראות במיתקן כנכס אחד, ואילו בהעדר זיקה הרי שיש לסווג בנפרד (ע"ש (תל אביב-יפו) 944/93 פרג' אולפני צלום בע"מ נ' מנהל הארנונה בעירית תל אביב-יפו [פורסם במאגרים 05.02.95]).

...

לטענת הנתבעת, אף שנוסח ההסדר הקבוע בתוספת השלישית לתקנות היתר בניה שונה בשנת 2006, והנוסח המחייב הוא הנוסח שעמד בתוקף במועד החיוב (קרי הנוסח החדש), הרי שעדיין אין הדבר מוביל למסקנה כי פירי מעליות אינם שטחים ברי חיוב בתשלום היטלי פיתוח, שכן נמחקה ההגדרה של המונח "שטח קומה". חרף שינוי זה, נוסח תקנה 1.00.2 לתוספת השלישית כיום קובעת כי "שטחו של בנין או תוספת לבנין הוא השטח הכולל שהותר לבניה, המחושב לפי תקנות אחוזי בניה, והכולל שטחים למטרות עיקריות ושטחי שירות...", תוך הפניה לתקנות חישוב שטחים, בהם שטחי שירות מוגדרים כ"שטחים שנועדו בתכנית רק למתן שירותים נלווים למטרה מן המטרות העיקריות.

כן ראוי להפנות גם בנקודה זו להלכה בדבר התנהלות הרשות במשך השנים, התומכת בפרשנות התובעת, והתנהלותה בעניין תדהר, ראו גם המובאות בעניין זה בסעיפים 45-46 לעיל, היפים גם לנקודה זו. לפיכך, לא מצאתי כי המקרה נדון מצדיק החלת קריטריונים אחרים ביחס לתובעת, ויש לקבל את תביעת התובעת במלואה, ככל שנוגעת היא לרכיב זה. לאור המסקנות אליהן הגעתי בעניין הסיווג, ומאחר ונדרש חישוב על פי הקריטריונים אותם קבעתי לעיל, מתייתר הצורך לדון בטענה השלישית החלופית, בדבר סבירות תעריפי הנפח.

סוף דבר (לשלב זה) – יש לפעול כאמור בסעיף 50 לעיל; יש להשיב את הסכומים הנדרשים בגין חיוב יתר הנובע מפירי המעליות.

ב.1 בצו 2008 קובעים כך: "א. לצורכי חישוב שטח בנין יובאו בחשבון מידות החוץ של המבנה, דהיינו סך של שטחי ברוטו של הבניה בכל קומה וקומה, לרבות חדרים, חדרי כניסה, פרוזדורים, חדרי מדרגות, לובי, מטבח, אמבטיות, חדרי שירותים, מקלטים, ממ"דים, ממ"קים, סככות, מרפסות מקורות וכל שטח מקורה אחר". "ב.1. כניסות מקורות בבניינים משותפים או צמודי קרקע, פאטיו, שטח מרוצף מקורה שאין לו מעקה ואינו משמש כמרפסת או כחניה – לא יחויבו בארנונה". בהתאם לטיוטת צו 2009 שברשותה אשר זהה לצוו 2008, הפטור בגין השטחים המשותפים תקף גם לחיובי ארנונה בשנת 2009.

לעניין שינוי בשיטת חישוב המבקשת מפנה לפסק דינו של בית המשפט העליון בעמ"מ 10864/07 גלבר נ' עריית אשדוד (9.2.11) (להלן: "עניין גלבר") בסעיף 7 לפסק הדין: "אלה הם, אם כן, סוגי השינויים שהרשות המקומית רשאית להכניס בחיובי הארנונה. לפי תקנות ההסדרים, כל שינוי אשר ניכנס לאחת משלוש הקטגוריות האמורות, יחולו עליו מיגבלות ותנאים שונים. כך למשל, בסמכות הרשות המקומית להטיל חיוב בארנונה לראשונה על סוג נכס, ובילבד שהסכום שנקבע יהיה בטווח התעריפים המופיעים בתקנות ההסדרים. הרשות המקומית איננה מוסמכת לשנות סוג, סיווג או תת סיווג של נכס ללא שהשתנה השמוש בו, אלא אם כן קיבלה אישור חריג לכך משרי הפנים והאוצר (תקנה 9(ב) לתקנות ההסדרים). בנוסף, רשות מקומית איננה מוסמכת לשנות את שיטת החישוב (תקנה 2(ב) לתקנות ההסדרים). לא נקבעו חריגים לאיסור זה והסייג היחיד לו קבוע בסעיף עצמו – 'זולת אם נתגלתה טעות בחישוב השטח, שאינה תוצאה של שיטת חישוב שונה'" (ההדגשה שלי – מ' נ').

אישור השרים לשינוי, שהיתקבל בדיעבד, מסיים למעשה את המחלוקת בין הצדדים לעניין חוקיות שיטת החיוב בארנונה.

הצדדים ישלחו העתק מההודעה ליועץ המשפטי לממשלה בהתאם לתקנה 16 בתקנות תובענות ייצוגיות, התש"ע-2010.

...

סוף דבר לאור כל האמור לעיל אני מאשרת את הסדר הפשרה ונותנת לו תוקף של פסק דין.

המשיבה תשלם לתובעת הייצוגית גמול בסכום של 20,000 ש"ח בתוספת מע"מ ושכר טרחה לבא כוח המייצג בסכום של 200,000 ש"ח בתוספת מע"מ. שכר הטרחה ישולם בשלבים כדלקמן – 40% עם מתן פסק הדין והיתרה עם קבלת תצהיר המשיבה אודות ביצוע מלוא הסדר הפשרה.

אני מורה על פרסום ההודעה השנייה לפי סעיף 25(א)(4) בחוק תובענות ייצוגיות.