חופש המידע: האם רשויות ציבוריות מחויבות לחשוף מידע על עובדים

אינטרס המשיבות, הוא למעשה אינטרס הציבור, עולה בקנה אחד עם הרציונלים ותכליות חוק חופש המידע – חשיפת המידע כדי לבקר ולפקח על פעילות הרשות באופן מיטבי.

בסעיף 9 לחוק, הרלוואנטי לענייננו, נקבעו סייגים הנוגעים למהות המידע המבוקש – בין אם מדובר במידע שגילויו אסור (ס' 9(א) לחוק), כגון מידע הנוגע לבטחון המדינה או מידע שיש בו משום פגיעה בפרטיות, ובין אם מדובר במידע שהרשות אינה מחויבת לגלות (ס' 9(ב) לחוק), כגון מידע העלול לפגוע בתפקודה התקין של הרשות, מידע על דיונים פנימיים או סוד מסחרי (ר' עע"מ 9341/05 התנועה לחופש המידע נ' רשות החברות הממשלתיות, פסקה 16 (19.5.2009) (להלן: עניין רשות החברות הממשלתיות), וכן עניין גישה – מרכז לשמירה על הזכות לנוע, פסקה 8).

אכן, אחת מתכליות חוק חופש המידע היא לחזק את יכולת הציבור לבקר את פעילות הרשות הציבורית: "נגישות למידע המוחזק אצל רשויות השילטון מאפשרת לציבור להפעיל פקוח ובקרה על רשויות השילטון, לגלות מעורבות בעשיה השלטונית ולקחת חלק בכינונה ובעיצובה של תרבות שלטונית ראויה" (ר' עניין רשות החברות הממשלתיות, פסקה 15) עם זאת, האנטרס הצבורי במסירת המידע לצורך קידום ביקורת על הרשויות שמצוי בבסיס הזכות לחופש מידע מיתמקד בעיקר בהיבט המוסדי ולאו דוקא בהיבט הפרסונאלי: "ההבחנה בין מידע מוסדי למידע פרסונאלי מקובלת עליי. עיון בחוק חופש המידע, כמו-גם בכתיבה בנושא, מוליך למסקנה כי החוק עניינו ברשות הציבורית כגורם שילטוני, כמערכת, ולא ב-zoom in על היחידים הפועלים בין שורותיה. מסקנה זו נלמדת בראש ובראשונה מהוראות החוק, אשר מדבר ב"מידע מרשות ציבורית... המסקנה האמורה מתבקשת גם מהגיונם של דברים: הרשות הציבורית מופקדת על תחומים מסוימים שלשמם ניתנו בידיה סמכויות שונות. עניינו של הציבור המבקש לבחון את פעילות הרשות ולבקרה, הנו בפעילותה כגוף המספק לו שירותים ופועל כנאמן שלו. הבקורת הציבורית מטרתה לבחון האם האזרח זוכה מהרשות לשירות לו הוא זכאי, האם הרשות עמדה במטרותיה וביעדיה, מה היה הקף וטיב פעולתה, כיצד הפעילה את סמכויותיה. אין היא בוחנת את השרות לו זכה מידי עובד מסוים של הרשות. המערכת היא שעומדת לבחינת הציבור ולא עובדיה." (עניין עתון דה-מרקר, פסקה 60-61) מבחינה זו ספק האם באיזון הכולל יש ביתרון שבמסירת המידע כדי להצדיק את הפגיעה בפרטיות.

...

האיזונים הנדרשים לפי סעיפים 10 ו-11 לחוק והסמכות למסירת המידע לפי סעיף 17(ד') לחוק חופש המידע משהגעתי לכלל מסקנה כי בידי הרשות יש מידע, וכי סייגים למסירתו מתקיימים – יש לדון בשאלה האם האיזונים שיש לערוך לפי סעיפים 10 ו-11 לחוק מחייבים להגיע למסקנה שונה, שתביא למסירת המידע במלואו או למסירתו באופן חלקי.

מקור סמכות נוסף להורות על מתן מידע למרות התקיימות הסייגים שבחוק חופש המידע הוא סעיף 11 לחוק, שמאפשר להורות על נקיטת אמצעים לקידום מידתיות ההחלטה: "היה המידע המבוקש מידע אשר הרשות הציבורית רשאית או חייבת שלא למסרו כאמור בסעיף 9, וניתן לגלות את המידע, ללא הקצאת משאבים בלתי סבירה או הכבדה ניכרת על פעולתה של הרשות, תוך השמטת פרטים, תוך עריכת שינויים או תוך התניית תנאים בדבר דרך קבלת המידע והשימוש בו, תמסור הרשות את המידע בהשמטות, בשינויים או בתנאים המחויבים, לפי הענין; נעשו השמטות או שינויים כאמור, תציין זאת הרשות, אלא אם כן אין לגלות עובדה זו, מהטעמים המפורטים בסעיף 9(א)(1)". נוכח השאיפה לממש את זכות הציבור לדעת, על הרשות לבחון האם ניתן לגלות את המידע ולו באופן חלקי – תוך נקיטת צעדים לאיזון ובהם השמטה, שינוי פרטים במידע המבוקש או התנאה של מסירת המידע בתנאים, אם פעולות אלו (כל עוד אינן כרוכות במאמץ בלתי סביר) יאפשרו את גילוי המידע (ר' עניין המועצה להשכלה גבוהה, פסקה 21, עניין גישה פסקה 10).

לפיכך, אני דוחה את העתירה.

] למרות האמור בסעיף 9 קובע החוק בסעיף 11 כי הרשות תימסור מידע חלקי תוך השמטות ושינויים בתנאים המחויבים.

אף הפסיקה בעיניין סעיף 17(ד) קבעה דברים דומים: "... סעיף 17(ד) לחוק מסמיך את בית המשפט הדן בעתירת חופש מידע לאזן בעצמו בין האינטרסים המנויים בסעיף 9 לחוק, ובמקרים שבהם הוא סבור כי העניין הצבורי בגילוי המידע עדיף וגובר על הטעם לדחיית הבקשה – להורות על גילויו של המידע המבוקש, באופן ובהקף שיראה לנכון, אף בהתקיים אחד מהסייגים למסירת מידע הקבועים בסעיף 9 לחוק..." (עניין יש דין, עמ' 13) "איזון אינטרסים ייעשה גם על-ידי בית-המשפט, כקבוע בסעיף 17(ד). [...] ככל שלאינטרס שעליו מצביע המבקש, בין האנטרס הפרטי ובין האנטרס הצבורי, משקל כבד יותר – כך תגבר הנטייה להורות על חשיפת המידע למרות סעיף החיסוי. (איגוד בתי אבות, עמ' 738).

ודוק, חקיקת החוק היא שהובילה להקמת יחידות חופש מידע ברשויות ציבוריות, כדי שיהיו אמונות על מסירת מידע בהתאם לחוק כפי שנקבע בסעיף 3 לחוק: "ראש רשות ציבורית ימנה, מקרב עובדי הרשות או מקרב עובדי המדינה, אחראי על ממונה העמדת מידע לרשות הציבור ועל טפול בבקשות לקבלת מידע על פי חוק זה" ברי, כי סעיף 9(ב)(4) הקובע כי "רשות ציבורית אינה חייבת למסור מידע שהוא.. מידע בדבר דיונים פנימיים, תרשומות של התייעצויות..." מכוון בראש ובראשונה ליחידות חופש מידע, האמורות למסור מידע או לסרב למסרו, בהתאם לדין ולאיזונים נדרשים.

...

סוף דבר מכל האמור לעיל עולה כי הממונה על חופש המידע במשטרת ישראל, באמצעות רב פקד עו"ד שלו ופקד יניב המי, מסרו לעותר פריטי מידע רבים.

העתירה על כל הבקשות הכלולות בה (כולל הסעד החילופי) – נדחית.

העותר ישלם למדינה הוצאות ושכ"ט עו"ד בסך של 35,000 ₪.

באשר לבקשה לקבלת מידע בדבר פניות ודיונים, צוין כי בקשה זו מנוגדת להוראות סעיף 9(ב) לחוק חופש המידע, הואיל ומדובר במידע אודות מדיניות הנמצאת בשלבי עיצוב; כולל פרטי משא ומתן עם גוף או עם אדם שמחוץ לרשות, לרבות עם לקוחות חברת החשמל והרשות; וכן נוגע לדיונים פנימיים/ תרשומות של התייעצויות פנימיות/ דברים שנאמרו במסגרת תחקיר פנימי וכיו"ב, שניתנו לצורך קבלת החלטה.

העותרת הודיעה מראש כי היא מוותרת על שמות הגורמים הפונים, או מידע על זהותם.

מסירת הטבלה כפי שנמסרה גם תואמת את הוראות ס' 11 לחוק חופש המידע שזה נוסחו - "היה המידע המבוקש מידע אשר הרשות הציבורית רשאית או חייבת שלא למסרו כאמור בסעיף 9, וניתן לגלות את המידע, ללא הקצאת משאבים בלתי סבירה או הכבדה ניכרת על פעולתה של הרשות, תוך השמטת פרטים, תוך עריכת שינויים או תוך התניית תנאים בדבר דרך קבלת המידע והשמוש בו, תימסור הרשות את המידע בהשמטות, בשינויים או בתנאים המחויבים, לפי הענין; נעשו השמטות או שינויים כאמור, תציין זאת הרשות, אלא אם כן אין לגלות עובדה זו, מהטעמים המפורטים בסעיף 9(א)(1)". חברת החשמל הסכימה לחשוף את תוכן המידע המצומצם שהתבקש.

...

מסירת הטבלה כפי שנמסרה גם תואמת את הוראות ס' 11 לחוק חופש המידע שזה נוסחו - "היה המידע המבוקש מידע אשר הרשות הציבורית רשאית או חייבת שלא למסרו כאמור בסעיף 9, וניתן לגלות את המידע, ללא הקצאת משאבים בלתי סבירה או הכבדה ניכרת על פעולתה של הרשות, תוך השמטת פרטים, תוך עריכת שינויים או תוך התניית תנאים בדבר דרך קבלת המידע והשימוש בו, תמסור הרשות את המידע בהשמטות, בשינויים או בתנאים המחויבים, לפי הענין; נעשו השמטות או שינויים כאמור, תציין זאת הרשות, אלא אם כן אין לגלות עובדה זו, מהטעמים המפורטים בסעיף 9(א)(1)". חברת החשמל הסכימה לחשוף את תוכן המידע המצומצם שהתבקש.

לאחר שנשמעו טיעוני הצדדים ביחס אליו במסגרת דיון שהתקיים בפניי, סבורני כי חברת החשמל עמדה בהסדר הדיוני ובהסכמת הצדדים, וכי לא היה מקום להודעת העותרת והתעקשותה להמשיך ולדון בעתירה.

לסיכום 7.1 העתירה נדחית.

בבואו לאזן בין כלל האינטרסים הקיימים בעיניין עמד בית המשפט על מכלול השיקולים התומכים במסירת המידע, ובכלל זה הצורך בבקרה על אופן הקצאת רישיונות חפירה באיזור יהודה והשומרון; חשיבותו של תחום הארכיאולוגיה והשלכותיו על המחקר ההסטורי; העובדה שתכליתן של החפירות היא פירסום פומבי, וכי החופרים אף מחויבים על-פי החוק לפרסם את ממצאיהן; וכן העובדה שמידע זה מתפרסם באופן יזום על ידי רשות העתיקות, בכל הנוגע לאתרים הממוקמים בתוך שטח מדינת ישראל.

המסגרת הנורמאטיבית לדיון – חוק חופש המידע וזכות הציבור לדעת בפתח הדברים ומאחר שהצדדים מצאו לטעון טענותיהם בעיניין תחולתו של חוק חופש המידע על נסיבות המקרה דנן, אציין בקצרה כי חוק חופש המידע מהוה תוצר של איזון שבקש לערוך המחוקק הישראלי בין זכותו של הפרט לדעת וזכות הציבור לקבל מידע מרשות ציבורית לבין זכויות אדם ואינטרסים חברתיים המתקיימים בהקשר הנורמאטיבי שבמסגרתו הוא פועל.

לטעמי, בחשיפת זהוּתם של מקבלי רישיונות החפירה יש כדי ליצור שקיפות ביחס לאופן שבו בחרו המשיבים להקצות את הרישיונות לגורמים שונים, ובכך לקדם במישרין את התכליות העומדות בבסיס חוק חופש המידע, כמו גם את ההצדקות העומדות בבסיס הזכות למידע במובנהּ הרחב, בדגש על שקיפות שלטונית; העצמת יכולתו של הציבור לבצע בקרה מושכלת ומבוססת-מידע על פעולותיהן של הרשויות; ואמון הציבור ברשויות השילטון.

...

כפי שפתחתי ואמרתי, דעתי היא כי יש לקבל את הערעור ולהורות למשיבים למסור למערערים את המידע שנתבקש על ידם.

כמותו, גם אני סבור כי אין הצדקה להתערב בפסק הדין של בית המשפט לעניינים מנהליים, זולת באשר למסירת פרטיהם של בעלי רישיונות החפירה שלא הביעו את התנגדותם לכך (ולמעט בעל הרישיון שתגובתו לא התקבלה בשל מצבו הבריאותי).

סוף דבר: אני מצטרף לעמדתו של חברי השופט י' אלרון, במובן זה שדין הערעור להידחות, זולת באשר למסירת המידע בעניינם של החופרים שלא הגיבו לפניות המשיבים (ולמעט החופר שתגובתו לא התקבלה בשל מצבו הבריאותי).

בהקשר זה מדגישים המשיבים 1-2 כי הם אינם מחויבים לחשוף את עמדת המשיב 2 לפרטי פרטים, וזאת בהתאם לכלל לפיו רשות ציבורית אינה חייבת במסירת מידע אודות דיונים פנימיים בין עובדיה או חוות דעת והמלצות שניתנו לצורך קבלת החלטה, על מנת לאפשר קיומם של דיונים כנים וחופשיים בתהליך קבלת ההחלטה.

בהקשר זה מפנים המשיבים 1-2 להוראת סעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע, שלפיו "רשות ציבורית אינה חייבת למסור מידע... בדבר דיונים פנימיים, תרשומות של התייעצויות פנימיות בין עובדי רשויות ציבוריות, חבריהן או יועציהן, או של דברים שנאמרו במסגרת תחקיר פנימי, וכן חוות דעת, טיוטה, עצה או המלצה, שניתנו לצורך קבלת החלטה, למעט התייעצויות הקבועות בדין". המשיבים 1-2 מדגישים, כי הפירסום המבוקש לא רק שאינו נידרש מכוח הדין, אלא הוא אף עלול לפגוע בהמשך ההליך הפלילי נגד המשיב 3, ככל שיוחלט על נהולו לאחר השימוע.

בתשובתה לתגובת המשיבים טענה העותרת כי הסעד החלופי עליו הצביעו המשיבים אינו מתאים בנסיבות העניין, שכן בקשת מידע על פי חוק חופש מידע נועדה לחשוף מידע קיים, בעוד שבעתירה דנן התבקש פירסומו של "מיסמך כולל בו הוא [המשיב 2 – י' א'] מתייחס בעצמו לסגירת תיק החשדות בעבירות השוחד", שטרם נכתב על ידי המשיב 2.

...

לשיטתו, יש לדחות את העתירה גם לגופה, שכן המשיב 1 אינו חייב לפרסם את חוות דעתו של המשיב 2, מכוח הסייג הקבוע בסעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע, ואף ראוי שלא לפרסמה במהלכה של תקופת בחירות.

דיון והכרעה דין העתירה להידחות על הסף.

אשר על כן, העתירה נדחית.