זכאות לקצבת זקנה: תושבות ישראל לפי חוק הביטוח הלאומי

יצוין כי בכתב התביעה שהגיש התובע עצמו בבית הדין האיזורי לעבודה בתל אביב, בהליך 36922/05/2, נטען בסעיפים 24-26 לכתב התביעה שם, כי בינואר 2014 הוכר בתובע כמי שזכאי לקיצבת זקנה, אך בתחילת חודש פברואר 2014, נימסר לו כי זכאותו לגימלה נשללה עקב פגור בתשלום דמי הביטוח, במשך תקופה העולה על 36 חודשים, זאת על פי הוראות סעיף 366 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], תשנ"ה- 1995 (להלן- חוק הביטוח הלאומי) העתק התביעה שהוגשה בבית הדין האיזורי לעבודה על נספחיה (לרבות נספחים ד'-ה' בעיניין שלילת הזכאות), צורף על ידי התובע לבקשתו שהוגשה בתיק זה ביום 26.10.21.

המחלוקת הצריכה להתברר בשאלה זו היא האם זכאות התובע לקבלת גמלת אזרח ותיק נשללה שלא כדין עקב העובדה שהמוסד לביטוח לאומי קבע ביולי 2014 כי אינו בגדר אינו תושב ישראל, או שיש לקבל את עמדת הנתבעת כי זכאותו נשללה כדין עוד בחודש ינואר 2014, בהתאם להוראות סעיף 366 לחוק הביטוח הלאומי, עקב חובותיו בגין דמי ביטוח.

יובהר עם שלילת התושבות ביולי 2014, נשללו בו בעת זכויותיו של התובע כמבוטח הן על פי חוק ביטוח לאומי והן על פי על פי חוק ביטוח בריאות ממלכתי- ראה נספח ו' לכתב התביעה שהגיש התובע בבית הדין לעבודה ואכן, בכתב התביעה הקודם שהוגש בבית הדין לעבודה, קשר התובע בעצמו בין שני הדברים.

...

במקרה דנן, באתי לכלל מסקנה כי התביעה הנדונה אינה מצויה בגדר סמכותו העניינית של בית משפט השלום, ואני מורה על העברתה לבית האזורי לעבודה בתל אביב, שלו הסמכות העניינית והמקומית לדון בתביעה.

כך בבג"ץ 2944-10 אברהם קוריצקי נ' בית הדין הארצי לעבודה (13.10.15) נאמר בהקשר של הזכות להסדר פנסיוני הדברים הבאים: "עמדתי הנ"ל מתיישבת עם עמדתו של הנשיא א' ברק שהובעה ב-בג"ץ 5578/02 מנור נ' שר האוצר, פ"ד נט(1) 729, 739 (2005) (להלן: עניין מנור), ואשר לפיה: ’הזכות החוקתית לקניין חלה על קיצבת זקנה‘, בין היתר, מהטעם ש’הזכאי לקצבת הזיקנה שילם במשך מרבית שנות חייו תשלומים שיועדו – בתוספת תמיכה כספית מאת המדינה – לצורך קבלת קיצבת הזקנה‘ (שם, בפסקה 11). יוער כי בעיניין מנור דובר בקיצבת זקנה לפי חוק הביטוח הלאומי, ואולם הדברים מתאימים גם לענייננו". כפועל יוצא גם הרף הראייתי ומבחן הסבירות שעל החלטת המוסד לעמוד בה הם גבוהים וראויים לבחינה קפדנית.

על רקע האמור יש ליישם את המבחנים שנקבעו בפסיקה לקביעת התושבות בהקשר של חוק הביטוח הלאומי לפי מבחן מירב הזיקות, ובמרכזן מבחן הזיקה הטריטוריאלית, בפריזמה ובפרשנות התואמת את תכליתה, חשיבותה ומרכזיותה של הזכות לקיצבת זקנה.

לאור מטרותיו של חוק הביטוח הלאומי ותכלית ביטוח הזיקנה בכלל זה, ונוכח רכיביו המגוונים של מבחן ה"תושבות", תיעשה פרשנות המונח ’תושב ישראל‘ על בסיס המבחן העקרי והוא - הדרישה לקיום מרכז חיים ומירב הזיקות לישראל במסגרתם ’מומחשת התפיסה הטריטוריאלית של חוק הביטוח הלאומי‘.

...

על רקע האמור יש ליישם את המבחנים שנקבעו בפסיקה לקביעת התושבות בהקשר של חוק הביטוח הלאומי לפי מבחן מירב הזיקות, ובמרכזן מבחן הזיקה הטריטוריאלית, בפריזמה ובפרשנות התואמת את תכליתה, חשיבותה ומרכזיותה של הזכות לקצבת זקנה.

סוף דבר התביעה מתקבלת.

סעיף 240 לחוק הביטוח הלאומי קובע כי "בכפוף להוראות סעיף קטן (ב), תושב ישראל שמלאו לו 18 שנים מבוטח לפי פרק זה, להוציא מי שביום שבו נעשה לראשונה תושב ישראל הגיע לגיל הקבוע לגביו, בהתאם לחודש לידתו, בחלק ג' בלוח א'1, ולגבי אשה – אם ביום שבו נעשתה לראשונה תושבת ישראל כבר הגיעה לגיל הפרישה". במסגרת תיקון לחוק ההסדרים במשק המדינה (תקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2003), התשס"ג-2002 (בסעיף 24), בוצעו תיקונים עקיפים להוראות חוק הביטוח הלאומי – מס' 60 (ס"ח 1882 29.12.02) במסגרתו הוסף, בין היתר, סעיף 2א לחוק הביטוח הלאומי, הקובע הוראות לעניין "מי שאינו תושב לעניין החוק". סעיף 2א(ג) הרלוואנטי לענייננו, בנוסחו המקורי, קבע כי מי שאינו אזרח ישראלי ויש בידו אשרה לישיבה ארעית בישראל "לעניין חוק זה לא יראו כתושב ישראל": "מי שאינו אזרח ישראלי ובידו אשרה ורישיון לישיבה בישראל לפי חוק הכניסה לישראל שאינם מנויים בסעיף קטן (ב)(3) עד (5), שהתגורר בישראל, בשנה שתחילתה ביום מתן האשרה והרישיון האמורים, פחות מ-183 ימים, לא יראו אותו בשנה האמורה כתושב ישראל לעניין חוק זה". כפי שעולה מדברי ההסבר להצעת החוק, מטרת התיקון היתה לקבוע מי מבעלי אשרות השהייה בישראל (שאינו אזרח ישראלי) מכוח חוק השבות, התש"י-1950, או מכוח חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952, אינו "תושב ישראל" לצורך קבלת זכויות לפי חוק הביטוח הלאומי וחוק בריאות ממלכתי, שכן בחוק הביטוח הלאומי, בנוסחו טרם התיקון, לא נקבעו "כללים אחידים ובהירים לפיהם ניתן לקבוע מי מבעלי האשרות האמורות אינו תושב ישראל" (ה"ח הממשלה תשס"ג מס' 4 מיום 23.10.02, עמ' 44- סעיף 24).

בהתאם לפסיקה המנחה בעב"ל (עבודה ארצי) -218/98 אסתר רז - המוסד לביטוח לאומי, לה(2000) 447 (2000) שעסקה בפרשנות סעיף 252(ד) לחוק הביטוח הלאומי (הקובע כי "לענין הזכויות לפי סעיף 238, סעיף זה וסעיפים 253, 258, 260 ו-267, רואים כמבוטח גם תושב ישראל שהשלים את תקופת האכשרה לפי סעיף 253 אף אם לא היה מבוטח בעת שנפטר), "הפירוש שיש לתת לסעיף 252(ד) לחוק הביטוח הלאומי ... צריך להנתן על-פי ההקשר החקיקתי של סעיף זה, שבא... לשלבו עם התיקונים המיטיבים את התנאים בדבר תקופת אכשרה לקצבת זקנה ולגימלת שאירים. לפיכך, דרישת התושבות הישראלית נשארה שרירה וקיימת לגבי המבוטח, הן בעת הגיעו לגיל קיצבת זקנה, על-מנת שיהיה זכאי לקצבת זקנה, והן בעת פטירתו, על-מנת ששאיריו יהיו זכאים לגמלת שאירים. לאור זאת, את המונח "מבוטח" שבמילים "...אף אם לא היה מבוטח בעת שנפטר" שבסעיף 252(ד) לחוק הביטוח הלאומי .

...

במחלוקת זו בית הדין סבור שיש טעם רב בטענות התובעת, לפיהן ניתן לראות במועד 28.8.16, ולמצער – ביום 15.9.16, כ"יום מתן האשרה", וזאת בשים לב לפסיקה שחזרה ואישרה את חוקתיות הוראת השעה, תיקוניה והארכותיה, חרף פגיעתה בזכות לחיי משפחה ולשוויון, על יסוד נימוקים בטחוניים, כמפורט בין היתר, בפסק דין מיום 18.10.17 שניתן בעתירות המאוחדות שהעתירה בבג"צ 813/14 נמנית עמן, ובפסיקה שנסקרה בו. בפסק דין זה, נתנה כב' הנשיאה נאור את חוות הדעת המרכזית, לה הצטרף כב' השופט עמית, תוך שהעיר ש"בהינתן שהתוצאה בשני פסקי דין אלה הייתה על חודו של קול, ובהינתן חלוף הזמן, אני סבור כי ריכוך הוראת השעה הוא צו השעה".

אשר על כן, אין מנוס מדחיית התביעה בשל כך שהמנוח, גם אם היה תושב ישראל בעת פטירתו, לא צבר תקופת אכשרה לגמלת שאירים.

סוף דבר התביעה נדחית.

הקריטריונים לקבלת הזכאות לקיצבת הזיקנה לפי המכתב מטעם המשיב מיום 24.09.2017 הם: מי שהתחיל לקבל קצבת זקנה; מי שהיה תושב בעת אישור הקצבה; מי שעזב לארה"ב. לא מפורט פרק הזמן הנידרש מעת הנקודה בה החל האזרח לקבל את הקצבה ועד למועד יציאתו את הארץ לארה"ב. הדבר עולה גם מאתר האנטרנט של הנתבע על כן, אין נפקות לכך שיצאו מהארץ לאחר קבלת מעמד תושב חוזר, שכן זכאים הם על פי החוק והאמנה לקבלת קצבת הזיקנה.

סעיף 240(א) לחוק לשונו: "תושב ישראל שמלאו לו 18 שנים מבוטח לפי פרק זה, להוציא מי שביום שבו נעשה לראשונה תושב ישראל כבר הגיע לגיל הקבוע לגביו, בהתאם לחודש לידתו, בחלק ג' בלוח א'1, ולגבי אשה – אם ביום שבו נעשתה לראשונה תושבת ישראל כבר הגיעה לגיל הפרישה". בעב"ל (ארצי) 83-06 ג'אן טייץ – המוסד לביטוח לאומי נקבע כי יש לבחון תושבות וזכאות לקיצבת זקנה על פי מבחן "מירב הזיקות". נקבע כי יש להצביע על זיקה מהותית וקבועה לישראל: ".. בהגמשת דרישת התושבות לשם קבלת קצבת זקנה אין משום זניחת תנאי התושבות. תנאי זה שריר וקיים ואין לרוקנו מתוכן. גם בהיתחשב בשינוי העתים ובמגמות הגלובליזציה של המאה ה-21, מוסיפה לעמוד על כנה הדרישה לפיה מרבית הנסיבות יצביעו על קיומה של זיקה יציבה בין תובע הקצבה לבין ישראל. רק כך יתמלא תנאי התושבות, שאם לא כן יבקע הקרום הדק העוטף את גבולות הפרשנות לתנאי התושבות שבחוק הביטוח הלאומי בדבר הזכאות לקיצבת זקנה, עד שתוכנו של תנאי זה ירוקן מתוכן.

...

נבהיר כי לאור שהות התובעים בארץ למשך 7 ימים בלבד , מבלי שהוכח כי מדובר בעזיבה זמנית לצורך טיפול רפואי דחוף, ומשלא הוכחה זיקה משמעותית וקבועה למדינת ישראל ואף לא קשר פורמאלי כלשהו, התוצאה היא כי דין התביעה להידחות.

לאור האמור לעיל, התוצאה היא כי לא ניתן להסתמך על אמנת הידידות כמקור משפטי מחייב מכוחו זכאים התובעים לקבלת קצבת זקנה, וזאת משעה שמדובר באמנה בינלאומית אשר לא תורגמה לחיקוק ולא הותקנו תקנות למתן תוקף להוראות האמנה.

סוף דבר לאור האמור לעיל, דין התביעה להידחות.

על כן, ומשעה שהתובעת לא טענה כי היא נכנסת בגדרי תנאיו השונים של הסכם 1988, יש לבחון אפוא את זכאותה אך ורק לפי תנאיו של הסכם 1980, ותו לא. [4: ראו "ההואיל" הרביעי להסכם – "והואיל והממשלה מעוניינת בתשלום גימלאות זיקנה ושאירים מיוחדות גם לתושבי ישראל שחוק השבות לא חל עליהם".] אשר לטענתה השניה של התובעת –הסכם 1980 אינו כפוף להגדרות משרד הפנים ולהוראות חוק הביטוח הלאומי – טענתה השניה והנוספת של התובעת היא כי את תקופת 24 החודשים יש לספור מעת הגעתה לארץ, מועד בו השתקעה בישראל וקבעה בה את מרכז חייה, לכל דבר ועניין.

] "משמעות הוראת סעיף 2א לחוק היא כי מכוח הוראת החוק, גם מי שעל פי המבחנים שנקבעו בפסיקה הוא בגדר "תושב ישראל", לא ייחשב כ"תושב ישראל" לעניין הזכויות על פי חוק הביטוח הלאומי המוקנות רק לתושבים, וכן לזכויות המוקנות לתושבים לפי חוק ביטוח בריאות ממלכתי, תשנ"ד-1994.

...

ראו בעניין זה קביעתו של בית הדין האזורי בירושלים בעניין עליאן: "... [ש]הוראות סעיף 2א לחוק אינן מאפשרות הפעלת שיקול דעת כאמור. הוראת סעיף 2א לחוק שוללת ההכרה בתושבות במקרים המתוארים שם, גם אם לפי מבחני הפסיקה לבחינת מרכז חיים, ניתן היה להגיע למסקנה של קיום תושבות"[footnoteRef:14].

עם זאת, מטעמי הרמוניה חקיקתית, ואף לאור העמדה המוצהרת – הן של המחוקק והן של בית המשפט העליון ובית הדין הארצי לעבודה, אנו סבורים כי יש לפרש את הוראות הסכם 1980 ברוחו של חוק הביטוח הלאומי.

] לסיכום – תביעתה של התובעת להענקת קצבת זקנה מיוחדת, על בסיס הטענה כי יש לראותה כתושבת ישראל החל מעת הגעתה לישראל, דינה להידחות.