זכאות למינוי סגן ראש מועצה בשכר לפי מספר תושבים

התשתית העובדתית התובע הנו תושב המועצה, אשר נבחר ביום 28.11.2013 על ידי מליאת המועצה לתפקיד סגן וממלא מקום ראש המועצה בשכר, לתקופה של 5 שנים.

התובע מפנה למכתבים מאת מנכ"ל משרד הפנים ואישור תקציב לשנים 2016-2017 (נספחים 5, 6, 7, 9) לטענתו יש לראות באמור בהם הבטחה מנהלית לשקול בחיוב אישור שכרו לפי משרה מלאה.

כך נקבע בחוזר מנכ"ל משרד הפנים 1/2009 , כי בטרם מתן אישור לתשלום שכר על המועצה לנקוט בהליכים הבאים: "1. להזמנה לישיבת המועצה בו ידון מינויו של סגן ראש רשות  מקומית, יצורף אישור הגזבר ואם מונה לרשות חשב מלווה – גם אישורו, המפרט את עלות העסקתו של הסגן לשנה ומאשר כי עלויות אלה מתוקצבות במלואן בתקציב המאושר של הרשות המקומית. כן יצהיר הגזבר על יכולתה הכספית של הרשות לעמוד בהתחייבות זו לטווח הנידרש.

כך למשל בדנג"ץ 10350/02‏ שר הפנים נ' עדנאן מטר נ' חבר מועצת מקומית כפר כנא‏, מיום 26.2.2004 נקבע כך:      "ככלל, סגן ראש מועצה מקומית אינו זכאי לקבל משכורת מקופת המועצה אלא אם שר הפנים אישר כי זכאי הוא למשכורת וקבע את שיעורה. בהתאם לחוזר מנכ"ל משרד הפנים נקבע כי סגן ראש מועצה מקומית יזכה במשכורת אם נאצלו לו תפקידים וסמכויות של ראש המועצה בהתאם לסעיף 17 לחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), תשל"ה-1975 (להלן - חוק הבחירה)."   הילכת מטר הוחלה על ידי בית המשפט העליון במספר הזדמנויות, ובין היתר בבג"ץ 11341/03 חורי נ' שר הפנים, ניתן ביום 21.6.2004, בבג"ץ 3616-06 פרג' מנצור נ' מדינת ישראל - משרד הפנים, מיום 22.3.2009.

...

ומכאן שלא סביר בעינינו ואף לא שוכנענו מהראיות שהונחו לפנינו כי אותם הגורמים שנכחו בישיבה הבטיחו לתובע "הבטחה מנהלית" כי שכרו המלא אכן ישולם וללא קיומו של התנאי המתלה – אישור משרד הפנים בכפוף למצבה הכלכלי של המועצה.

לסיכום – החלטות משרד הפנים לעניין היקף משרתו של התובע הינן החלטות מנהליות ראויות וסבירות ולא מצאנו כל עילה להתערב בהן.

זאת ועוד, התרשמנו כי התובע היה מודע לדברים, הבין אותם ולא בכדי המתין תקופה עד להגשתה של תביעה זו. התובע לא הביא כל תמיכה לטענותיו שעניינן בהבטחות המנהליות שלטענתו ניתנו לו. סוף דבר בהינתן כלל האמור לעיל, תביעתו של התובע נדחית על כל חלקיה.

בבג"ץ 5283/09 אבו רקייק נ' שר הפנים, מיום 28.12.09, נקבעו הדברים הבאים: "בחוזר מס' 1/2009 של המנהל הכללי של משרד הפנים הובהרה לרשויות החובה להקדים ולקבל את אישורו של שר הפנים. לצורך זה הן נדרשו להציג את פרוטוקול ישיבת המועצה במהלכה בוצעה הבחירה, אישורו של היועץ המשפטי של הרשות כי הבחירה והאצלת הסמכויות נעשו כדין, ואישור של גזבר הרשות על תיקצוב משכורת הסגן בתקציב המאושר של הרשות. יתרה מכך, הובהר כי יש להביא לידיעת חברי המועצה כי להשלמת הליך הבחירה נידרש אישורו של שר הפנים... כאמור, בחירתו של העותר נעשתה בתאריך 14.12.08, היינו, לפני שהגיע חוזר המנכ"ל לרשויות. אולם, מאחר ומטרת ההנחיות נועדה להסדיר מצב קיים שבסיסו בפקודת המועצות המקומיות, נכון להחיל את ההוראות החלה אקטיבית גם על עניינו של העותר. ולא למותר להדגיש כי חוזר המנכ"ל לא יצר מציאות חדשה, אלא נועד להבטיח כי למינויים של בעלי תפקידים ברשויות המקומיות, בפרט באלו שמצבן הכספי רעוע, תקבע מראש מסגרת תקציבית". גם בית הדין הארצי (ע"ע (ארצי) 37752-01-13‏ ח'אלד ח'טיב - מועצה מקומית עין מאהל, 21.12.2014, להלן פרשת ח'טיב), הדגיש את חשיבות קבלת העמדה העקרונית של משרד הפנים לפיה אין לעודד תשלומי שכר של הרשויות המקומיות לסגני ראש מועצה על דרך של אישורים רטרואקטיביים, טרם קבלת האישורים הנדרשים לכך: "בלי להמעיט בחשיבות תרומתו של המערער לפעילות המועצה בתפקידו כסגן ראש המועצה במהלך שנת 2009, ולאחריה, לא מצאנו כי יש בתרומה הנטענת, ככל שהייתה, כדי לבסס היתערבות בשקול דעתו של משרד הפנים. מקובלת עלינו טענתו של משרד הפנים כפי שנפרשה בהרחבה לפני בית הדין האיזורי כמו גם לפנינו, לפיה, בעקרו של דבר, החלטות בעיניין אישור שכר לסגני ראשי מועצות מתקבלות על בסיס נתונים הידועים במועד בו מוגשת הבקשה לאישור משרד הפנים. בנסיבות המקרה, בעת שנדונה בקשת המועצה לראשונה, בתחילת שנת 2009, עמדו לפני משרד הפנים הדוחות הכספיים של המועצה לשנת 2008 שהצביעו על גירעון מיצטבר של כ-40 מיליון ש"ח בתקציב המועצה. הדוחות הכספיים של המועצה לשנת 2009 נערכו ונבדקו רק במהלך שנת 2010. לאור זאת, ובהעדר אישור של חשב מלווה, החליט משרד הפנים ביום 14.6.2009 שלא לאשר תשלום שכר לסגן ראש המועצה. בהחלטה מיום 21.6.2010 משמצא משרד הפנים כי קיים מימון תקציבי וחל שיפור במצבה הכלכלי של המועצה, אף כי עדיין נותר גירעון מיצטבר, אישר המשרד תשלום שכר למערער כסגן ראש מועצה, החל מיום 1.1.2010. מקובלת עלינו לעניין זה גם הבהרתו של משרד הפנים כי אכן, המועצה סיימה את התקציב השוטף לשנת 2009 בעודף, אלא שהמועצה נותרה גירעונית בהיבט של הגרעון המצטבר. כמו כן סבירה בעינינו עמדתו של משרד הפנים, בהיבט של מדיניות עקרונית, כי אין לעודד על דרך של מתן אישורים רטרואקטיביים, תשלומי שכר של הרשויות המקומיות לסגני ראש מועצה, טרם קבלת האישורים הנדרשים לכך בחוק." במובן זה, אישור משרד הפנים לשכר הוא תנאי הכרחי בלעדיו המועצה אינה רשאית לשלם את השכר, ולכן מדובר בתנאי מתלה, שמשמעותו כי תחילה נידרש אישורו של משרד הפנים, ורק לאחר מכן יכולה הרשות המקומית להתחיל ולשלם את השכר לסגן ראש הרשות.

] הפרישי שכר גב' דביר אישרה בעדותה כי בהתאם לחוזר המנכ"ל ביישוב בו יש מעל 10,000 תושבים, זכאי הישוב לסגן מועצה אחד אשר יכול לקבל לשכר מלא, עד 68.8% משכרו של שר.[footnoteRef:3] במהלך עדותו הסביר גזבר המועצה את שלבי מינויו של סגן ראש מועצה במועצה: "המועצה מחליטה למנות את הסגן, עושים הצבעה במליאת המועצה, כשיש רוב, קודם כל גזבר הרשות והחשב המלווה צריכים להצהיר שזה מופיע בתקציב כל עלות ההעסקה, התקציב המאושר של הרשות ויש יכולת מבחינת תזרים לשלם להם כל העובדים את המשכורת שלו, אז מגישים את הבקשה שהיא חתומה על ידי שלושת מורשי החתימה והסגן עצמו, מעבירים את זה למחוז, למשרד הפנים פה בנצרת, הם בודקים את הבקשה, נותנים המלצה ומעבירים את זה הלאה לאגף תקציבים בירושלים, שם שוב פעם בודקים את הבקשה ומחליטים על סמם נתוני הרשות, נתוני הגביה, הרי, הרי התקציב, התקציב של הרשות הוא לא נתונים סופיים, זה מתעכן במהלך השנה".[footnoteRef:4] [3: עמ' 74 ש' 1-5] [4: עמ' 64 ש' 1-10.

ת: שלא נחזור על אותה טעות, שישלמו לו לפי משכורת מלאה לא לפי 685 [צ"ל 68%].

...

החלטתו של משרד הפנים ביחס לשנת 2018 מנומקת וסבירה בהתייחס למצבה הכלכלי של המועצה, ולכן לא מצאנו כי יש להתערב בה (וראו מקרים דומים שנדונו בפסיקה בסע"ש (נצ') 16857-07-15 זיאד בלעוס - המועצה המקומית מג'אר, מיום 8.4.18; פ"ה (חי') 38686-11-18 סלים טריף - מועצה מקומית ג'וליס, מיום 9.8.21; סע"ש (נצ') 12959-02-19 ח'אלד ג'מאל טאטור - מועצה מקומית ריינה, מיום 21.7.21).

לכן מצאנו כי יש להציג לצדדים את ההנחיות הנדרשות לצורך ביצוע החישובים (ראו ע"ע (ארצי) 8582-02-13 רשת הגנים של אגודת ישראל נ' בוסי, מיום 13.10.16; ע"ע (ארצי) 188/06 בוג'ו נ' קל בניין בע"מ, מיום 28.1.10).

סוף דבר התביעה מתקבלת בחלקה, והמועצה תפעל כאמור בסעיף 71 לעיל.

(1) סגן ראש רשות – ברשות מקומית שמספר תושביה אינו עולה על 10,000; (2) יותר מסגן ראש רשות אחד – ברשות מקומית שמספר תושביה אינו עולה על 20,000; (3) יותר משני סגני ראש רשות – ברשות מקומית שמספר תושביה אינו עולה על 100,000; (4) יותר משלושה סגני ראש רשות – ברשות מקומית שמספר תושביה אינו עולה על 200,000";

בבג"ץ 5283/09 אבו רקייק נ' שר הפנים, מיום 28.12.09, נקבעו הדברים הבאים: "בחוזר מס' 1/2009 של המנהל הכללי של משרד הפנים הובהרה לרשויות החובה להקדים ולקבל את אישורו של שר הפנים. לצורך זה הן נדרשו להציג את פרוטוקול ישיבת המועצה במהלכה בוצעה הבחירה, אישורו של היועץ המשפטי של הרשות כי הבחירה והאצלת הסמכויות נעשו כדין, ואישור של גזבר הרשות על תיקצוב משכורת הסגן בתקציב המאושר של הרשות. יתרה מכך, הובהר כי יש להביא לידיעת חברי המועצה כי להשלמת הליך הבחירה נידרש אישורו של שר הפנים... כאמור, בחירתו של העותר נעשתה בתאריך 14.12.08, היינו, לפני שהגיע חוזר המנכ"ל לרשויות. אולם, מאחר ומטרת ההנחיות נועדה להסדיר מצב קיים שבסיסו בפקודת המועצות המקומיות, נכון להחיל את ההוראות החלה אקטיבית גם על עניינו של העותר. ולא למותר להדגיש כי חוזר המנכ"ל לא יצר מציאות חדשה, אלא נועד להבטיח כי למינויים של בעלי תפקידים ברשויות המקומיות, בפרט באלו שמצבן הכספי רעוע, תקבע מראש מסגרת תקציבית". גם בית הדין הארצי (ע"ע (ארצי) 37752-01-13‏ ח'אלד ח'טיב - מועצה מקומית עין מאהל, מיום 21.12.2014), הדגיש את חשיבות קבלת העמדה העקרונית של משרד הפנים וכי אין לעודד תשלומי שכר של הרשויות המקומיות לסגני ראש מועצה, על דרך של מתן אישורים רטרואקטיביים, טרם קבלת האישורים הנדרשים לכך: "בלי להמעיט בחשיבות תרומתו של המערער לפעילות המועצה בתפקידו כסגן ראש המועצה במהלך שנת 2009, ולאחריה, לא מצאנו כי יש בתרומה הנטענת, ככל שהייתה, כדי לבסס היתערבות בשקול דעתו של משרד הפנים. מקובלת עלינו טענתו של משרד הפנים כפי שנפרשה בהרחבה לפני בית הדין האיזורי כמו גם לפנינו, לפיה, בעקרו של דבר, החלטות בעיניין אישור שכר לסגני ראשי מועצות מתקבלות על בסיס נתונים הידועים במועד בו מוגשת הבקשה לאישור משרד הפנים. בנסיבות המקרה, בעת שנדונה בקשת המועצה לראשונה, בתחילת שנת 2009, עמדו לפני משרד הפנים הדוחות הכספיים של המועצה לשנת 2008 שהצביעו על גירעון מיצטבר של כ-40 מיליון ש"ח בתקציב המועצה. הדוחות הכספיים של המועצה לשנת 2009 נערכו ונבדקו רק במהלך שנת 2010. לאור זאת, ובהעדר אישור של חשב מלווה, החליט משרד הפנים ביום 14.6.2009 שלא לאשר תשלום שכר לסגן ראש המועצה. בהחלטה מיום 21.6.2010 משמצא משרד הפנים כי קיים מימון תקציבי וחל שיפור במצבה הכלכלי של המועצה, אף כי עדיין נותר גירעון מיצטבר, אישר המשרד תשלום שכר למערער כסגן ראש מועצה, החל מיום 1.1.2010. מקובלת עלינו לעניין זה גם הבהרתו של משרד הפנים כי אכן, המועצה סיימה את התקציב השוטף לשנת 2009 בעודף, אלא שהמועצה נותרה גירעונית בהיבט של הגרעון המצטבר. כמו כן סבירה בעינינו עמדתו של משרד הפנים, בהיבט של מדיניות עקרונית, כי אין לעודד על דרך של מתן אישורים רטרואקטיביים, תשלומי שכר של הרשויות המקומיות לסגני ראש מועצה, טרם קבלת האישורים הנדרשים לכך בחוק." ויודגש, כי אישור משרד הפנים את תשלום השכר לסגן הוא תנאי חיוני והכרחי, בלעדיו המועצה אינה רשאית לשלם את השכר.

] [20: עמ' 18 ש' 15-21] אתה לא מחכה לאישור, אתה מתחיל בתפקיד מרצונך הטוב? כן. גם מה היה נהוג זה שלפניי לא קיבל גם, אז לא מוזר, אבל שנתיים לא קיבל, אבל אין לי סבלנות לכפר שלי? למועצה? אתה בעצם יצאת מנקודת הנחה שאם הסגן לפניך הצליח לקבל, מתישהו גם אתה תקבל? כן, בטח, לא רק הוא, כל מי שקבל, כל הסגנים קיבלו, מה הסיבה שאני לא אקבל? שהסגן הזה לא יקבל? כך גם מר בסול ידע שלא ניתן להעסיק את התובע כסגן בשכר טרם קבלת אישור ממשרד הפנים: המועצה בסופו של יום משלמת או לא משלמת שכר לפי אישור משרד הפנים? ברור.

גם אם בזכות פעילות התובע מצב הגבייה השתפר, והדבר אף תרם לאישור שכר לסגנים שמונו אחריו לתפקיד, אין בכך לשנות ממצבה הכלכלי של המועצה בתקופה הרלוואנטית לתביעה או להצביע על חוסר סבירות בעמדת משרד הפנים שלא לאשר את שכרו בתקופה הגירעונית של המועצה.

...

בבג"ץ 5283/09 אבו רקייק נ' שר הפנים, מיום 28.12.09, נקבעו הדברים הבאים: "בחוזר מס' 1/2009 של המנהל הכללי של משרד הפנים הובהרה לרשויות החובה להקדים ולקבל את אישורו של שר הפנים. לצורך זה הן נדרשו להציג את פרוטוקול ישיבת המועצה במהלכה בוצעה הבחירה, אישורו של היועץ המשפטי של הרשות כי הבחירה והאצלת הסמכויות נעשו כדין, ואישור של גזבר הרשות על תקצוב משכורת הסגן בתקציב המאושר של הרשות. יתרה מכך, הובהר כי יש להביא לידיעת חברי המועצה כי להשלמת הליך הבחירה נדרש אישורו של שר הפנים... כאמור, בחירתו של העותר נעשתה בתאריך 14.12.08, היינו, לפני שהגיע חוזר המנכ"ל לרשויות. אולם, מאחר ומטרת ההנחיות נועדה להסדיר מצב קיים שבסיסו בפקודת המועצות המקומיות, נכון להחיל את ההוראות החלה אקטיבית גם על עניינו של העותר. ולא למותר להדגיש כי חוזר המנכ"ל לא יצר מציאות חדשה, אלא נועד להבטיח כי למינויים של בעלי תפקידים ברשויות המקומיות, בפרט באלו שמצבן הכספי רעוע, תיקבע מראש מסגרת תקציבית". גם בית הדין הארצי (ע"ע (ארצי) 37752-01-13‏ ח'אלד ח'טיב - מועצה מקומית עין מאהל, מיום 21.12.2014), הדגיש את חשיבות קבלת העמדה העקרונית של משרד הפנים וכי אין לעודד תשלומי שכר של הרשויות המקומיות לסגני ראש מועצה, על דרך של מתן אישורים רטרואקטיביים, טרם קבלת האישורים הנדרשים לכך: "בלי להמעיט בחשיבות תרומתו של המערער לפעילות המועצה בתפקידו כסגן ראש המועצה במהלך שנת 2009, ולאחריה, לא מצאנו כי יש בתרומה הנטענת, ככל שהייתה, כדי לבסס התערבות בשיקול דעתו של משרד הפנים. מקובלת עלינו טענתו של משרד הפנים כפי שנפרשה בהרחבה לפני בית הדין האזורי כמו גם לפנינו, לפיה, בעיקרו של דבר, החלטות בעניין אישור שכר לסגני ראשי מועצות מתקבלות על בסיס נתונים הידועים במועד בו מוגשת הבקשה לאישור משרד הפנים. בנסיבות המקרה, בעת שנדונה בקשת המועצה לראשונה, בתחילת שנת 2009, עמדו לפני משרד הפנים הדוחות הכספיים של המועצה לשנת 2008 שהצביעו על גרעון מצטבר של כ-40 מיליון ש"ח בתקציב המועצה. הדוחות הכספיים של המועצה לשנת 2009 נערכו ונבדקו רק במהלך שנת 2010. לאור זאת, ובהיעדר אישור של חשב מלווה, החליט משרד הפנים ביום 14.6.2009 שלא לאשר תשלום שכר לסגן ראש המועצה. בהחלטה מיום 21.6.2010 משמצא משרד הפנים כי קיים מימון תקציבי וחל שיפור במצבה הכלכלי של המועצה, אף כי עדיין נותר גרעון מצטבר, אישר המשרד תשלום שכר למערער כסגן ראש מועצה, החל מיום 1.1.2010. מקובלת עלינו לעניין זה גם הבהרתו של משרד הפנים כי אכן, המועצה סיימה את התקציב השוטף לשנת 2009 בעודף, אלא שהמועצה נותרה גירעונית בהיבט של הגירעון המצטבר. כמו כן סבירה בעינינו עמדתו של משרד הפנים, בהיבט של מדיניות עקרונית, כי אין לעודד על דרך של מתן אישורים רטרואקטיביים, תשלומי שכר של הרשויות המקומיות לסגני ראש מועצה, טרם קבלת האישורים הנדרשים לכך בחוק." ויודגש, כי אישור משרד הפנים את תשלום השכר לסגן הוא תנאי חיוני והכרחי, בלעדיו המועצה אינה רשאית לשלם את השכר.

. סוף דבר לאור כל האמור לעיל התביעה נדחית.

לעניין ההוצאות, בחרנו לעשות חסד עם התובע, ולמרות תוצאת פסק הדין וגובה התביעה, מצאנו כי יש לקבוע הוצאות ברף הנמוך.

על כן, ישלם התובע למועצה ולמדינה סך של 3,000 ₪ לכל אחת, ובסך הכל 6,000 ₪, בגין הוצאות שכ"ט עו"ד, תוך 30 ימים מקבלת פסק הדין.

בשנת 2020 הגישו מספר תושבי חורה תביעה לבית הדין האיזורי לעבודה בבאר-שבע במסגרתה עתרו להפסקת עבודתו של טלאל כעוזר ראש המועצה, בטענה לפגמים שנפלו בהליך מינויו והיותו נגוע בנגוד עניינים (סע"ש 117-01-20).

ראש המועצה והמועצה טענו מנגד, לגבי פעילותו של טלאל, כי הוא אינו מחזיק בתפקיד ניהולי כלשהוא אלא הוא יועץ בלא שכר ובהתנדבות, ואין כל פסול בפעילותו זו. אשר להחלטה בדבר שלילת סמכויותיו של המשיב, נטען כי זו נתקבלה כדין, מקום שקודם להחלטה זו היתרחשו מספר אירועים שגרמו לראש המועצה לאבד אמון במשיב.

כידוע, אין בהגשת ערעור, כשלעצמה, כדי להצדיק עיכוב ביצוע של פסק הדין שעליו מערערים, כאשר נקודת המוצא היא, שבעל הדין אשר זכה בהליך זכאי להנות מפירות זכייתו מבלי שיידרש להמתין לשם כך לתוצאות העירעור (תקנה 42 לתקנות בתי משפט לענינים מנהליים (סדרי דין), התשס"א-2000; עע"ם 3655/17 אגוד בתי אבות ודיור מוגן בישראל נ' מדינת ישראל - משרד הבריאות, פסקה 10 (26.6.2017)).

מנגד, מקובלת עליי טענת המשיב ולפיה קבלת הבקשה, באופן שיביא לשלילת כלל סמכויותיו כסגן ראש המועצה וכממלא מקומו וכן לשלילת שכרו, תסב לו נזק של ממש.

...

מנגד, מקובלת עליי טענת המשיב ולפיה קבלת הבקשה, באופן שיביא לשלילת כלל סמכויותיו כסגן ראש המועצה וכממלא מקומו וכן לשלילת שכרו, תסב לו נזק של ממש.

במצב דברים זה, סבורני אפוא כי מאזן הנוחות נוטה לטובת המשיב דווקא.

אשר על כן, הבקשה לעיכוב ביצוע נדחית.

בהמשך לבקשה, הרינו לאשר, כי אין מניעה תקציבית לאשר את מינויו של חבר המועצה רמי סופר לסגן ראש העיר בשכר לפי סעיף 15 לחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), התשנ"ה- 1975 (להלן: "החוק").

] הערייה הוסיפה וציינה מספר נסיבות חריגות, המצדיקות, לטענתה, במקרה הספציפי כהונה במקביל של סגן ראש עיר בשכר וגיסו כמנכ"ל; עוד נטען, כי הועדה יוצרת פגיעה בלתי מידתית בזכותו הבסיסית של הציבור לבחור את נציגיו ושל חבר מועצה להבחר ולשרת את הציבור; וכי "לא ניתן למנוע ממר סופר, כנבחר ציבור, להתקדם במדרג הפוליטי וזאת לאחר שנבחר ע"י הציבור הרחב ובאופן דמוקרטי, ולו רק בגלל שקרובו עובד ברשות"[footnoteRef:16].

כך למשל, ברשויות בהן מתחת ל-10,000 תושבים קובע הסעיף מפורשות כי הסגן אינו זכאי לשכר.

...

על כן, התביעה לתשלום פיצוי בגין עגמת נפש- נדחית.

אשר על כן, התביעות לתשלום פיצוי בגין שלילת מענק הסתגלות, אי קבלת דמי אבטלה ולפיצוי בגין עגמת נפש – נדחות.

סוף דבר לאור האמור לעיל, התביעה על כל רכיביה- נדחית.