התנגדות לתכנית מתאר מקומית בשל חריגה מסמכות

כמו כן, הסמכות להגיש היתנגדות לתכנית שהוגשה – המסגרת שבה למעשה מציגה הרשות את עמדתה הפורמאלית ביחס אליה – מסורה לפי סעיף 100(2) לחוק התיכנון והבניה גם כן לרשות המקומית, ולא לראש הרשות או נציג אחר שלה.

והינה, אישורה של תכנית מתאר מקומית מצוי, לכל הדיעות, בסמכותה של הועדה המקומית.

יתכנו מקרים שבהם על אף שהפגם יסווג כחריגה מסמכות או כחריגה של הרשות מנורמה מחייבת, ניתן יהיה לעשות שימוש בכלי של בטלות יחסית, בשל כך שבחינה מהותית של מכלול נסיבות המקרה תוביל למסקנה שלא היה בפגם זה כדי לשנות את תוצאת ההחלטה או המעשה המנהליים (ראו: זמיר, הסמכות המינהלית, 3010-3011).

...

לסיכום עד כה, תשובתי לשאלה הראשונה שהציבה השופטת ד' ברק-ארז, היא אפוא שאין להורות על ביטול החוזה בשל הפגם המינהלי שנפל על פי הנטען בהליך כריתתו.

אשר לשאלה השניה, כחברתי אף אני סבור כי בנסיבות המקרה שלפנינו, החוזה אינו מלמד על התפרקות מוחלטת ואסורה של המועצה משיקול דעתה, באופן הפוגם בתוקפו מלכתחילה, שכן הוא תוחם את התחייבות הצדדים הן על פי תוכנה הן על פי מסגרת זמנים ברורה.

אשר לשאלה השלישית, היא השאלה האם המועצה היתה רשאית לחזור בה מהתחייבויותיה על פי החוזה בהתאם להלכת ההשתחררות, מקובלת עליי גם כן עמדתה העקרונית של חברתי, לפיה ייתכנו מצבים מיוחדים בהם תוכל רשות מקומית להשתחרר מהתחייבות חוזית אשר בבסיסה מצוי אינטרס ציבורי או צורך ציבורי חיוני, אשר הביא לחילופי השלטון ברשות המקומית.

בפניי עתירה מנהלית שהוגשה על ידי עריית קריית אתא (להלן: "הערייה") והועדה המקומית לתיכנון ולבניה קריית אתא (להלן: "הועדה המקומית") (להלן ביחד: "העותרות"), המופנית כנגד החלטת הועדה המחוזית לתיכנון ולבניה מחוז חיפה (להלן: "המשיבה 1" או "הועדה המחוזית") מיום 28/05/18, במסגרתה דחתה הועדה המחוזית את היתנגדות העותרות לתכנית מתאר מקומית מפורטת מס' 305-0473355 (להלן: "התכנית") שיזמה חברת נוף אתא (א.מ.ר.) בע"מ (להלן: "המשיבה 2"), להריסת מבנה קיים במיגרש המצוי ברח' שדה בוקר 10 קרית אתא, והקמת מבנה חדש תחתיו.

במסגרת החלטתה עמדה ועדת המשנה על מכלול ההיבטים התכנוניים שנטענו בהתנגדות, וקבעה כי התיכנון המוצע בתכנית תורם לחידוש המרקם העירוני הוותיק בשכונת בן גוריון; כי התכנית עשויה לעודד יוזמות נוספות להתחדשות המרקם העירוני הוותיק; כי הקפי הבנייה המוצעים הם מידתיים, לא חורגים מהיקפי וגבהי בניה קיימים ברחוב, ותואמים את מרבית עקרונות נספח ההתחדשות העירונית שאושר במסגרת תמ"א 35/1; וכי מדובר באיזור בנוי בנייה ישנה, אשר צריך לעבור תהליכי התחדשות.

מכל האמור, עולה כי החלטת הועדה המחוזית לאשר את התכנית במתכונת הסופית שאושרה מבוססת על שיקולים תיכנוניים לגטמיים, שכאמור, ככלל בית המשפט אינו נוטה להתערב בהם, לא כל שכן, משלא עלה בידי העותרות להצביע על פגמים שנפלו בתוכן ההחלטה או בהליך קבלתה, לרבות: חריגה מסמכות ו/או ניגוד עניינים ו/או משוא פנים ו/או שיקולים זרים ו/או חריגה ממיתחם הסבירות.

...

מסקנה זו, מתחזקת ביתר שאת, לאור התנהלות העותרות, אשר לא פעלו לקידום התכנית הכוללנית המוצעת, לא דנו בתכנית של המשיבה 2 (חרף העובדה שניתנה להן ההזדמנות לעשות כן), ואף לא גילו את עיניו של בית המשפט את העובדה כי הן הגישו לוועדה הארצית לתכנון ולבניה ערר כנגד החלטת הוועדה המחוזית, וזה נדחה על הסף.

בהינתן האמור, סבורני כי דין העתירה להידחות.

סוף דבר סיכומו של דבר ומן הטעמים שפורטו, אני מורה על דחיית העתירה.

וועדת המשנה להתנגדויות ב' של הועדה המחוזית לתיכנון ובניה, תל אביב, דנה בהתנגדות וקבעה (בסעיף 3 להחלטתה, נספח 1 לעתירה) כי: (א) "... בכל תוכנית יש לבדוק אם יש צורך בהקצאת שטחי קרקע ו/או שטחים מבונים לצרכי ציבור. הדבר אף תואם לתוכנית המתאר הכוללנית לעיר (שהופקדה לעיון הציבור זה מכבר) בה נקבע כי בתוכניות באיזורי תעסוקה הקף זכויות הבניה יוכל לעלות על הרח"ק הבסיסי (4.2) רק אם יוקצה שטח לצורכי ציבור, ובתוכנית הנדונה הרח"ק אכן עולה על הרח"ק הבסיסי, והנו 8.49". (ב) "... יש מקום בהקצאה לצורכי ציבור בתכנית מתאר מקומית גם אם לא ידוע השמוש המדויק שייעשה בה ... אין זה רצוי להגביל מראש בתכנית את השמוש שייעשה בהקצאה המסוימת בעתיד, שימוש שיוכל להשתנות מעת לעת על פי הצרכים המשתנים של העיר". (ג) "יחד עם זאת ולאור העובדה כי מדובר במבנה שמיועד לתעסוקה, מחליטה הועדה כי במקרה זה ההקצאה לשימוש צבורי תהיה בהקף של קומה אחת בלבד במבנה המוצע, ולא כפי שהופקד, שתי קומות". (החלטה מיום 8.9.14, הכלולה בהודעת יו"ר הועדה מיום 9.9.14, נספח 1 לעתירה).

עיקר טענותיה הן אלה: ראשית, העידר טעם תיכנוני לתנאי בדבר הקצאת שטחים לצרכי ציבור, פרט למטרה לעקוף את דרישת הועדה המקומית לחתימת העותרת על הסכם משימות פיתוח (הסכם שהטיל עליה לממן או להישתתף במימון משימות פיתוח ציבוריות הנדרשות באזור התוכנית החדשה, לפי סל המשימות של הערייה או הועדה המקומית, לפי שיקול דעתן הבלעדי של הערייה או הועדה המקומית), הסכם שהעותרת חתמה עליו תוך מחאה והעירייה לא הסכימה לקבל החתימה תחת מחאה; שנית, הקצאת קומה בנויה לצרכי ציבור מהוה חריגה מסמכות.

למוסד תיכנון אין סמכות לידרוש הקצאה כאמור בגדרי תכנית מתאר מקומית, שמטרותיה המפורטות בסעיף 61 לחוק התיכנון אינן כוללות מטרה של ייחוד שטחים בנויים , כי אם ייחוד שטחים צבוריים פתוחים; שלישית, שיקולים זרים, לאמור: מוסד תיכנון אינו יכול להסתמך על תוכנית שאינה בתוקף (תא/5000) וממילא ההוראה בתקנונה (המוצע) המסמיך את הערייה לידרוש הקצאה לצרכי ציבור – אינה תקפה ואינה חוקית; רביעית, ההקצאה הנדרשת בעניינינו אינה אלא הפקעה וככזו – עליה להעשות כדין.

...

המשיבות לא הגישו כתב תשובה, חרף החלטתי מיום 1.12.14.

אני סבור כי עלה בידי העותרת להרים את הנטל ולהצביע על כך שהחלטת המשיבה 1 פגומה בפגם מנהלי מהותי.

אניח כי הדין אינו עם העותרת (הגם שאני סבור כי לכאורה הדין עימה, שכן המשיבות לא הצביעו על מקור בדין המתיר להן לדרוש הקצאת שטח, שייבנה על ידי היזם או בעל הקרקע, לצרכי ציבור); אולם גם בהנחה שהמשיבה 1 מוסמכת לקבוע תנאי כאמור בתכנית מקומית – הרי שהקצאה לצרכי ציבור, ווידוא ששטח זה אכן ייבנה והתנייה בדבר רישום השטח על שם הרשות המקומית, אינם אלא כסות למצב דברים אחר, קרי: הפקעה של אותו שטח (בענייננו: 500 מ"ר בנויים, ולא ברור אם מיקומם בקומת המסד או בקומת הטפחות).

אני קובע כי החלטת המשיבה 1 מיום 8.9.14 הדוחה את התנגדות העותרת – בטלה בזה.

עוד נטען כי גם פרשנות של חוזי המכר וייפוי הכח מלמדת כי אין בחוזי המכר הסכמה מפורשת לכך שהעותרת תיזום הגדלת זכויות בנייה בבניין ואין בייפוי הכח מתן הרשאה להגשת תוכניות לתכלית זו. באשר לטענה כי ועדת הערר חרגה מסמכותה בשל כך ששקלה שיקולים קנייניים, נטען כי מדובר בטענה חסרת בסיס וועדת הערר מחויבת מכוח סעיף 61 א (ב) לבדוק את זכאות העותרת לכל אדם אחר המגיש תוכנית, כצעד ראשון טרם דיון לגופה של התוכנית המוגשת.

(ב) משרד ממשלתי, רשות שהוקמה לפי חוק, חברה ממשלתית שעיקר עיסוקה הוא בפתוח מבנים ותשתיות, ועדה מקומית או רשות מקומית, כל אחת בתחום מרחבה, וכן בעל קרקע או מי שיש לו ענין בקרקע (להלן – מגיש התכנית), רשאים להכין תכנית מיתאר מקומית או תכנית מפורטת ולהגישה לוועדה המקומית; היתה התכנית בסמכות הוועדה המחוזית, יעביר מגיש התכנית עותק לוועדה המחוזית.

אולם, הדיון בפני ועדת התיכנון כלל לא הגיע לשלב זה שבו קיימת מחלוקת עובדתית קניינית בין מגישת התכנית למתנגדים לה. ועדת הערר דנה במעמד העותרת כנעדרת זכויות בקרקע לאור דרישות הסף שקובע סעיף 61א הנ"ל לצורך זכאות לבוא בשערי הוועדה/להגשת תכנית.

...

לאור כל האמור לעיל, דין העתירה להידחות.

סוף דבר, העתירה נדחית.

העותרת תשלם לכל אחת מן המשיבות הוצאות העתירה בסכום כולל של 7,500 ₪ (סה"כ יחדיו 15,000 ₪).

יש לדחות טענה זו. העותרים לא ביססו טענתם לעניין זה וכל שטענו הוא שחוסר הסמכות נובע מכך שמועצת העיר, בהחלטה מיום 28.9.16 לא אישרה את התוכנית.

אכן, דו"ח זה היתייחס למע"ר דרום באשדוד וקבע כי "נודעת חשיבות רבה לעבודה על פי תוכנית מתאר מקומית סטאטוטורית משום שזו הדרך הנאותה ליצירת נורמה המחייבת את מוסדות התיכנון בבואם לאשר תוכניות מפורטות". על כן מבקר המדינה המליץ כי: "ראוי כי הערייה והועדה המקומית יקדמו תוכנית מתאר חדשה לעיר אשדוד ויפעלו לאישורה בועדה המחוזית". הועדה המחוזית בהחלטתה על הפקדת התוכנית מיום 9.1.17 (בעקבותיה ניתנה ההחלטה מיום 4.9.17, מושא העתירה שדחתה ההתנגדויות) התייחסה לעמדת מבקר המדינה האמורה וציינה כי זו גם עמדת גופי התיכנון, אלא שלעמדתה, כמצוטט לעיל, אין זה סביר כי העדר תיכנון סטאטוטורי כולל יעצור את הפיתוח באופן מוחלט לאורך טווח שנים כה רב, במיוחד בעת שקיימת תפיסה תכנונית מגובשת למרחב זה וכאשר התיכנון המוצע בתוכנית אינו חורג במהותו מתוכניות נקודתיות המאושרות למע"ר דרום (28 קומות במספר תאי שטח) והוא תואם את התפיסה התכנונית של העיר ושל הועדה המחוזית למרחב זה. עוד יודגש, כי דברי מבקר המדינה הם כאמור, משנת 2011 ומאז חלפו מספר שנים.

...

ככל שמגיש התוכנית לא יודיע כאמור, התוכנית נדחית והתיק ייסגר.

יחד עם זאת, בית המשפט העליון קבע (עע"ם 8909/13 הרמלין נגד הוועדה המחוזית, פסק דין מיום 4.3.2015), כי "לצד ההכרה בחשיבותם של התכנון הכולל ושל עקרון הצדק החלוקתי, הכרחי לתחום גבולות ראויים לכל אחד מהם, שאם לא כן הם עלולים גם לגרום עוול". באותו פסק דין נקבע כי "בשלב מסוים בהמשכו של ציר הזמן, דחיית תכניות נקודתיות במושב מזה, לצד אי השלמת תכנון כולל מזה, תהא להתנהלות מנהלית החורגת ממתחם הסבירות, ותקום עילה משפטית להתערבות בה". בעקבות הלכה זו, קבע בית המשפט לעניינים מנהליים במספר רב של מקרים כי כאשר התכנון הכולל מתעכב, מגיע שלב שבו אין מנוס מאישור תכנון נקודתי (ראו למשל: עת"מ 2036-07-16 אור חיים נגד הוועדה המחוזית מרכז, פסק דין מיום 4.8.2016 ; עת"מ 21000-02-17 ועד הפעולה של קיסריה נגד המועצה האזורית חוף הכרמל, פסק דין מיום 3.7.2017 .

ראה גם בג"ץ 492/79 חברה פלונית נ' משרד הביטחון ואח', פ"ד לד(3) 706: "נאמר לא פעם שכאשר המומחים מטעם הגוף הציבורי הגיעו למסקנה שנתקבלה על דעת הגוף שהוא הקובע, אין לבית משפט זה להתערב ולשים את שיקול דעתו תחת שיקול דעת הגוף הממונה על העניין". בעתירתם טוענים העותרים כי החלטת הוועדה המחוזית ניתנה בחוסר סמכות ובניגוד לפסק הדין של בית משפט זה בעת"מ 66953-09-16.

לאור כל האמור לעיל, העתירה נדחית.