הליך מנהלי שגוי ועלות תיקון הנזק על ידי העותר

בבית המשפט העליון עע"ם 5326/21 לפני: כבוד השופטת ד' ברק-ארז המבקשים: 1. שלמה אבירם 2. איתן כהן 3. אסתר מלול נ ג ד המשיבות: 1. עריית תל אביב 2. עזרה ובצרון חברה לשיכון בע"מ בקשה למתן סעד זמני עד להכרעה בעירעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים מיום 25.7.2021 בעת"ם 9573-07-21 שניתן על ידי כבוד השופטת ה' עובדיה בשם המבקשים: עו"ד אלחנן מירון בשם המשיבות: עו"ד שמואל זינגר ][]החלטה

בהמשך, ולאחר שהמענה שניתן מטעם הערייה לא הניח את דעתם, הגישו המבקשים ביום 6.7.2021 עתירה מינהלית כנגד הליך ההגרלה, שבה חזרו על טענת האפליה.

לעניין טענות המבקשים בדבר אפליה, בית המשפט המחוזי קבע כי הקריטריונים שנקבעו לפרויקט מבטאים העדפה מתקנת שאינה בגדר אפליה אסורה, כמו גם הכרה בזיקתו של אדם למקום מגוריו וקהילתו, שהיא שיקול רלוואנטי לצורך הקצאת משאבי קרקע.

בערעורם, טוענים המבקשים כי בית המשפט שגה כאשר ייחס משקל רב לטענת השהוי, וזאת בשל הפגיעה החמורה בשלטון החוק, לטענתם.

בהקשר זה מציינות המשיבות כי החברה היזמית לא צורפה להליך בשל מחדלם של המבקשים, אולם לשיטתן ברי כי כל עיכוב נוסף בפרויקט יוביל לנזק כלכלי של ממש מבחינתה, וזאת לאחר שכבר שילמה סכום של כ-18 מיליון שקלים עבור הקרקע.

באשר לנרשמים להגרלה, נטען כי אלה ייפגעו שכן העיכוב בקידום הפרויקט יגרור תוספת עלויות בעת ההמתנה, וכל זאת כאשר מדובר באוכלוסיה בעלת מאפיינים סוציו-אקונומיים ייחודיים.

...

לעומת זאת, בשים לב להשלכות על צדדים שלישיים, כמו גם לאי-צירוף צדדים רלוונטיים, אין מקום להיעתר לבקשה.

במכלול הנסיבות, לרבות פגרת בתי המשפט ותקופת חגי ישראל, ובשים לב לבקשת העירייה בעניין זה, אני מורה כי היומן ייקבע את הדיון בערעור עד סוף שנת 2021.

סוף דבר: הבקשה למתן סעד זמני נדחית.

דיון משכלו כל ההליכים המקבילים – קרי, הדיונים בועדה המיוחדת, עתירה מינהלית שהוגשה על ידי התובעת, והניסיונות להגיע להסדר - לא צלחו, לא נותר אלא להכריע בתביעת התובעת ובטענות הצדדים.

עיקר הטענות של התובעת נגד חוות הדעת של השמאי שקד היו בעניינים הבאים: צפי הכנסות ממכירת יחידות הדיור אילמלא הפינוי; תיקון טעות אריתמטית בתחשיב פחת שנקבע על ידי השמאי שקד בשיעור של 1% לשנה; תחשיב הוצאות מימון; חוב למדינה בגין הרצפות; תאום עלויות והכנסות; הוצאות אחזקה ותקורה.

לפיכך, יש לדחות את טענת התובעת, כי קיים פער בשיעור בלתי סביר בין הפצוי שהוענק לה על ידי הוועדה המיוחדת לבין הנזק שניגרם לה. סיכום באשר לפצוי בגין העוולה החוקתית: הגעתי לכלל מסקנה, כי התובעת אינה זכאית לפצוי בגין העילה של עוולה חוקתית, בין היתר, לנוכח העובדה שהפיצוי בגין ניזקה שולם לה זה מכבר.

...

סוף דבר לאור האמור לעיל, התביעה נדחית.

ככלל, מקום בו נדחית תביעה, יישא מגיש ההליך בהוצאות להן גרם לבעל הדין שכנגד.

לאור האמור לעיל, בנסיבותיו המיוחדות של תיק זה לא מצאתי להשית הוצאות על התובעת, ואני קובע כי כל צד יישא בהוצאותיו.

לטענת התובעים, היטל הסלילה אינו תקף ועל כן הם עותרים להחזר הסכומים ששלמו, כערכם ביום התשלום, בהתאם למנגנון הריבית שנקבע בחוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה), תש"ם - 1980.

עוד טוענת הנתבעת כי אפילו נפל פגם בהליך המינהלי, הרי שבהתאם לתורת הבטלות היחסית, אין הדבר מביא לתוצאה של השבת תשלומי היטל הסלילה ששלמו התובעים.

באשר לטענת הנתבעת כי המונח הרחבה נעדר מהחלטת הנתבעת מיום 12.12.2013 בשל טעות קולמוס, התובעים הגיבו כי במידה והיה אכן הדבר היה על הנתבעת לצרף החלטה מתוקנת, דבר שלא נעשה על ידיה.

לשיטת התובעים, העבודות שבוצעו על ידי הנתבעת לאחר שנים רבות של הזנחה היו עבודות תחזוקת כבישים וככאלה היו אמורות להיות מתוקצבות מתקציב הנתבעת ועל כן לא ייגרם לנתבעת כל נזק אמיתי אם תיתקבל התביעה.

לשיטת שפיר, ביטול הדרישה מבטא מעבר מהליך פורמאלי-פרוצדוראלי להליך פונקציונאלי על רקע מעבר ותיק יותר משיטת "דמי הישתתפות", המתבססת על העלות בפועל של ביצוע עבודות התשתית לשיטת ההיטל, המחושב כנגזרת מאומדן כלל עלויות התשתית שאותו סוג היטל נועד לממן בתחומי הרשות המקומית כולה, כאשר הזיקה המימונית לעלות העבודות הקונקרטיות היא רופפת (ר' עע"מ 2314/00 עריית ראש העין נ' אשבד נכסים בע"מ (24.6.2012), פס' 15-16) .

...

סוף דבר התביעה מתקבלת.

הנתבעת תשלם לתובעים את הסכומים המפורטים בסעיף 72 לכתב התביעה (תשלומי קרן) בצירוף ריבית והצמדה בהתאם לחוק הרשויות המקומיות מיום התשלום של כל דרישת תשלום.

כמו כן, תשלם הנתבעת לתובעים את שכר טרחת מומחה התובעים ואת חלקם של התובעים בשכר טרחת מומחה בית המשפט, בצירוף ריבית והצמדה כדין ממועד התשלום לכל מומחה.

אינני מקבל טענה זו של מר בושמיץ, ואסביר: בעמדתו מיום 03.05.2012 שהוגשה במסגרת העתירה היתייחס היועץ המשפטי לאישורים שהומצאו על ידי החווה באשר לבקשה להיתר הספציפי והסביר כי מדובר באישורים כלליים, כדלקמן: "... בהודעתנו הקודמת הצבענו אף על כך שהאישורים שהוצגו הנם אישורים כלליים למיתקן SNBL אך לא הוצג אישור לניסוי הקונקרטי למעט הפרוט שהביאה SNBL עצמה בהתייחס לפרטי הניסוי. במקרה המיוחד דנן, אישור גורם מוסמך לניסוי הקונקרטי יכול היה לשפוך אור על נחיצות הקופות הבוגרות מן הטבע דוקא לניסוי. המשיבה 2 השיבה לכך ... כי אין בידה להמציא פרוטוקול נסוי מן הטעם שהניסוי יאושר על ידי הוועדה האתית הפנימית של הגוף רק לאחר הגעת הקופים לארצות הברית והשלמת תקופת ההסגר.

וכך עלו הדברים מעדותה של גב' דוידסון: "ההיתרים ניתנים ע"י רשט"ג ולא על ידי המשרד להגנת הסביבה והבחינה מתבצעת אם עומדים בקריטריונים כאלה ואחרים בתוך רשט"ג". וכן: "השר מחליט על מדיניות. אם יש רצון של רשט"ג להתייעץ עם השר אם המדיניות באה לידי ביטוי בהיתר כזה או אחר אז הם עושים את זה והם עשו את זה" [פר' עמ' 135, ש' 24-23, 28-27] בהתאם למתווה זה, האחריות בעיניין מתן היתרי הייצוא הוטלה על רט"ג. עניין זה עבר כבריח תיכון בכל ההליכים שהתנהלו בעיניינה של החווה ואף מצא את ביטויו בהודאתו של מר בושמיץ בחקירה הנגדית, שם אישר כי הרט"ג היא הגוף שטיפל בבקשות להיתר ייצוא [פר' עמ' 81, ש' 23; כן ראו עדותה של גב' דוידסון: פר' עמ' 137, ש' 1].

יפים לך הדברים שנקבעו על ידי הנשיאה ד' ביניש בבג"ץ 6884/07 נאות בית וגן בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פסקה 6 (נבו 06.04.2010): "רשות מינהלית רשאית ככלל לשנות את מדיניותה ולהנהיג מדיניות אחרת שנראית לה כמוצדקת, יעילה או מתאימה יותר למציאות. עם זאת, בבואה של הרשות המינהלית לעשות כן עליה להיתחשב בכך שפרטים מן הציבור הסתמכו על מדיניותה הקודמת ולעיתים השקיעו זמן ומשאבים על יסוד הסתמכות זו, תוך ציפייה לכך שהמדיניות תמשיך לחול גם בעתיד ... חובתן של הרשויות השלטוניות להגן באמצעות הוראות מעבר על אינטרס ההסתמכות ובמידת מה גם על אינטרס הציפייה מעוגנת, בין השאר, בדיני ההגינות, ההשתק, הסבירות והמידתיות (ראו בג"ץ 5936/97 לם נ' מנכ"ל משרד החינוך, התרבות והספורט, פ"ד נג(4) 673, 687 (1999)). מנגד יש לזכור כי בפסיקתנו כבר עמדנו פעמים רבות על כך שרשות מינהלית רשאית ולפעמים גם חייבת לשנות מדיניותה ושינוי כזה הוא חלק מעבודת הרשות. אין לשום אדם או גורם זכות מוקנית בהותרת מדיניות מסוימת של הרשות על כנה גם לעתיד לבוא...". [כן ראו: בג"צ 11087/05 חברת העובדים השיתופית הכללית בע"מ נ' מדינת ישראל, פסקה 12 בפסק דינו של המשנה לנשיאה השופט א' ריבלין (נבו 21.08.2012)] בעניינינו נוכחתי כי ההחלטה להורות על תיקון התקנות נעשתה רק לאחר שמיעת כל הנוגעים בדבר, לרבות עריכת שימוע בעל פה לחווה, ועל בסיס חוות דעת היועץ המשפטי כפי שיפורט להלן: לשם החמרת מדיניות הסחר בחיות בר, פנה השר ליועצת המשפטית של משרדו, עו"ד דלית דרור בבקשה לקבלת חוות דעת.

מדובר בתאור שגוי שכן אף לא אחד מהקופים שיובאו לחווה מאז 1991 יוצא למעבדות שונות בעולם.

למעלה מן הצורך אציין - הסעד המרכזי לו עתרו התובעים בכתב התביעה בגין הנזקים שהסב להם, לכאורה, התיקון לתקנות הוא פיצוי בגובה שווי החווה.

מאחר שהתברר כי המדינה התרשלה בעיניין העיכוב במתן היתר היצוא מחודש ספטמבר 2014, ובהיתחשב בכך שלא נפסק פיצוי כלשהוא לזכות החווה גם בגלל העדר דרישה לסעד כספי בגין עילה זו, אמנע מחיוב התובעים בהוצאות ובשכר טירחת באי כוח המדינה בגין הליך מורכב ורב עלויות זה. ניתן היום, כ"ג סיוון תשפ"ג, 12 יוני 2023, בהיעדר הצדדים.

...

מטעמים אלה, אני קובע כי התובעים אינם זכאים לפיצוי בגין ראש נזק זה. בתצהיריהם עתרו מר בושמיץ ומר הולצמן לפסיקת פיצוי בגין נזק לא ממוני.

לא מצאתי ממש ביתר טענות התובעים והן נדחות.

סוף דבר: התביעה נדחית.

סעיף 5 לחוק בית משפט לעניינים מינהליים קובע את סוג ההליכים נגד הרשות בהם מוקנית סמכות ייחודית לבית המשפט לעניינים מינהליים, שהם: עתירות מנהליות שעניינן תקיפה ישירה של ההחלטה שהתקבלה על ידי הרשות בעיניין המנוי בתוספת הראשונה לחוק, ותובענה לפיצויים שעילתה מיכרז.

התובעת מבהירה כי תביעתה לסעד הכספי מבוססת על הנזקים שנגרמו לה בשל היתנהלות הנתבעת המנוגדת לדין: בגין כספים שלא הועברו אליה ועלויות שהיא נאלצה לשאת בהן כתוצאה מהתנהלות הנתבעת המנוגדת לדין.

התביעה מיתמקדת רובה, אם לא כולה, בתקיפת מדיניות והתנהלות הנתבעת בעיניין תקציבי מוסדות הנתבעת, במסגרתה נטען כי הנתבעת הפרה את חובותיה לאורך שנים ארוכות, לקחה על עצמה את החרות ליישם את הוראות חוק חינוך ממלכתי, תשי"ג -1953, ותקנות חינוך ממלכתי (מוסדות מוכרים), תשי"ד-1953, באופן שגוי, לקוי ומוטעה המפחית בצורה ניכרת את התקציבים שהיא מחויבת להפנות לתלמידי מוסדות התובעת, ואף ביצעה מאותו תקציב חסר קזוז בנגוד לדין, ובכך גרמה לתובעת נזקים כספיים.

כתב התביעה שמתפרש על פני 23 עמודים וכולל 121 סעיפים, טוען לחובת הישתתפות הנתבעת בתקציב מוסדות החינוך תוך הפניה להוראות החוק הרלוואנטיות, לרבות חוק חינוך ממלכתי המכונה "חוק נהרי", לתקנות חינוך ממלכתי ולתיקונים שבוצעו בהם, תוך הפניה לחוזרי מנכ"ל שפורסמו בעקבות התיקון לחוק.

...

כאמור, בהלכה הפסוקה, נקבע לא אחת כי הסעד עשוי להוות ככלי עזר אבל הוא אינו חזות הכל, וכאשר מדובר בתובענה לסעד כספי במסגרתה משיג התובע על החלטה מנהלית של רשות על בתי המשפט לבחון היטב תביעות מהסוג הזה כאשר "רק באותם המקרים בהם מדובר בתקיפה עקיפה תוכר סמכותו של בית המשפט האזרחי. ואולם, באותם המקרים בהם הלכה למעשה מדובר בתקיפה ישירה של ההחלטה המנהלית, אין לאפשר עקיפה של הליך העתירה המנהלית, על סדרי הדין הקבועים לגביה, באמצעות ניסוח מניפולטיבי של כתב הטענות". (ראו רע"א 7987/10 מדינת ישראל – משרד החינוך נ. עמותת מוסדות "חזון ישעיה" (28.4.2011)).

התייחס לכך בית המשפט העליון בעניין יעקובוב באומרו כי "כן, יש להניח כי תוצאה זו תגרום לחוסר נוחות ועלויות גבוהות יותר בניהול ההליך המשפטי עבור המשיב. זאת, שכן ייתכן והדבר יחייב את פיצול הדיון בתביעה. ברם נראה כי בהיבט המעשי מיצוי ההליך בבית משפט לעניינים מנהליים אף יביא לסיום ההיבטים הכספיים ללא צורך בדיון נוסף מאחר ואלה כשלעצמם לרוב ניתנים לכימות ללא צורך בבירור משפטי נפרד. כך או כך, השיקול האמור בדבר פיצול הדיון שעשוי להתעורר לא יכול לגבור על כוונתו הברורה של המחוקק שעניינים אלו ידונו בפני ערכאה מנהלית. ככל שייקבע שנפל פגם מנהלי בהתנהלות המשטרה, יוכל המשיב למצות את תרגום פסק הדין לערכו הכספי ואף במידת הצורך לפנות לערכאה המתאימה לבירור זכאותו לסעד כספי שלטענתו צומחת מכך". לאור המסקנה אליה הגעתי לפיה אין לבית משפט זה סמכות עניינית לדון בתביעה, אין צורך להידרש לטענת השיהוי לאור האמור לעיל, לאור טיב התביעה, תוכנה, ולאור מהות הסכסוך האמיתי כפי שעולה מכתב התביעה, אני סבורה כי יש לסווג את התביעה כעניין מנהלי ולא כעניין אזרחי.

לפיכך אני מורה על דחיית התביעה על הסף בשל חוסר סמכות עניינית.