הגירה לישראל: שינוי מעמדה של ישראל כיעד הגירה

המערערים טענו כי ביום 18.9.17 הגישו לרשות בקשה לקבלת פרטים נוספים (העתקה צורף כנספח א' לאותה בקשה), אודות הקף התופעה של אזרחים סודאנים בישראל, מדיניות ההגירה הזמנית החלה עליהם והשינויים שחלו בה, מדיניות הטיפול בבקשות מקלט של אזרחי סודאן, מדיניות הטיפול בבקשות להסדרת מעמד של אזרחים סודאנים שהנם בני זוג של אזרחי ותושבי ישראל, וכן נתונים אודות יכולתם של אזרחים סודאנים במקרים אלה להשיג מסמכים ולאמתם, וכיצד יכולים אזרחי סודאן שיצאו מהארץ לצורך השגת המסמכים - לשוב לישראל.

עוד נקבע: "יש לקבל גם את טענות העותרים כי הנהלים של המשיב בעיניין זה אמנם הנם נהלים חשובים לשם שמירה על שילטון החוק והסדר וכן לשם שמירה על שויון בין הפונים למשיב, אך מדובר בנהלים ולא בדרישות שנקבעו בחוק. על כן, לא מן הנמנע שהמשיב יחרוג מנהליו במקרה ספציפי שבו לא ניתן להגיש את המסמכים על פי הנהלים, או לכל הפחות יבדוק את הבקשה לגופה על בסיס המסמכים שהוגשו, במיוחד במקרה דנן, שבו ביהמ"ש לעניינים מינהליים כבר הורה כי הבקשה תוגש בשנית בלווי המסמכים הקיימים והמסמכים שהצליח העותר להשיג". בית המשפט הוסיף וקבע כי לעותר יוענק רישיון מסוג א/5 וביקר את היתנהלות המשיב אשר אינו מטפל מזה זמן רב בבקשת העותר להכיר בו כפליט: "אשר על כן, לאור המפורט לעיל, אני מורה למשיב לבחון את בקשתם של העותרים לגופה, על בסיס המסמכים הקיימים ותוך הבאה בחשבון של מכלול הנתונים, לרבות עובדת הנישואין לאזרחית ישראל בבית דין ישראלי ועובדת ההורות לשתי קטינות שהן ילידות ואזרחיות המדינה. יובהר כי אינני קובע עמדה לגופו של עניין וכי בקשתם של העותרים תבחן לגופה על ידי המשיב, לאור המסמכים שהוגשו וכן לאור השיקולים הרלוואנטיים בעיניינם של העותרים, בין היתר, לאור העובדה שהעותר הנו מבקש מקלט ואין באפשרותו להשיג את כל המסמכים המזהים הדרושים וכן לאור העובדה שהעותרים נישאו כדין על ידי בית הדין השרעי וככל הנראה לא קיימת מחלוקת בעיניין כנות הנישואין (שלא נדונה לגופה על ידי המשיב), שכן לעותרים שתי בנות משותפות. כמו כן, לאור היתנהלותו הלקויה של המשיב בעיניינם של העותרים והזמן הרב שחלף בניסיון להסדיר את מעמדו של העותר, וכן לאור העובדה שממילא קיימת הוראה של ביהמ"ש לעניינים מינהליים המורה למשיב להאריך את מעמדו של העותר 1 מסוג א/5 וזאת עד למתן החלטה בבקשתו לקבלת הכרה כפליט, הנני מורה למשיב להעניק לעותר 1 מעמד מסוג א/5, אשר יבחן מעת לעת על ידי המשיב על פי נהליו ובהתאם לדיון בבקשת העותרים לקבלת מעמד לעותר מכוח נישואיו לעותרת. אינני מקבל את בקשת העותרים לקזז ממניין התקופות הנספרות במסגרת ההליך המדורג את התקופה שמאז נישואיהם ופנייתם הראשונית למשיב ועד היום. בסיכומו של דבר, עניינם של העותרים יוחזר אל המשיב, אשר יבחן לגופה את בקשת העותרים להחלת ההליך המדורג בעיניינם, על בסיס המסמכים הקיימים בתיק ולאור השיקולים הרלוואנטיים בעיניינם של העותרים, כמפורט לעיל. מעמדו של העותר מסוג א/5 יוארך עד למתן החלטות בבקשות השונות בעיניין מעמדו. בשולי האמור ראוי להתיחס למשך הזמן בו תלויה ועומדת בקשתו של העותר להכיר בו כמבקש מקלט/פליט. מנסיונו המצטבר של בית משפט זה בדיונים בעתירות רבות נראה כי ההליכים להכרה במבקש מקלט כפליט נמשכים זמן רב. למעשה, וככל שלא נדחית בקשה להכרה באדם כמבקש מקלט על הסף, נמשכים ההליכים זמן בלתי סביר כאשר אין כל תאריך יעד ברור לסיום הבדיקה. התארכות הליכים בלתי סבירה זו מהוה ענוי דין. מעבר לאמור, בהיעדר החלטה, מוצא עצמו מבקש המקלט ומוצאים עצמם גורמי המשיב פועלים על בסיס חוסר ודאות, דבר המקשה על הליכי קבלת החלטות ראויות. נראה כי הגיעה העת לבחון את תיפקודו של מנגנון בחינת בקשות להכרה במבקש מקלט כפליט ולנסות להסדיר את ההליכים כך שבחינת בקשות תארך פרק זמן סביר, באופן שבו יהיה צפי ברור למועד סיום ההליך ובלא שמבקש המקלט ימצא עצמו תלוי בין שמים וארץ ללא כל אפיק ברור של מיצוי ההליך וקביעת מעמדו, באופן שיאפשר את בחינת בקשותיו האחרות לגופו של עניין". אף הרשות עצמה, בעומדה על הקשיים בהשגת תעוד הולם בחלק מהמקרים, מצאה לחרוג מעת לעת מנהליה, תוך הפעלת שיקול דעת נקודתי, ולמחול על המצאת מסמכים מסוימים, מקום בו הוכח לפניו כי נעשו ניסיונות כנים להמצאת המסמכים.

...

לאור כל האמור לעיל, אני מבטלת את קביעתו זו של בית הדין לעררים.

בית המשפט קבע כי מצב הדברים הקיים לפיו העותרים ממתינים שנים לדיון מדי שנה בפני הוועדה הבינמשרדית לעניינים הומניטריים, כאשר העותרת נמצאת בישראל ללא מעמד וללא זכויות סוציאליות עד שיסתיימו הליכי הגירושין-אין לו כל הצדקה, והוא פוגע באופן לא מידתי בבני הזוג הקשורים בקשר בלעדי של "ידועים בציבור". היות ואין חולק כי העותרים מנהלים מערכת יחסי משפחה כנה ובלעדית וכי הפרידה של העותר מאשתו בנפרד - אמיתית, נפסק כי דין העתירה להתקבל.

סוף דבר הערעור מתקבל.

פניות העותרים למשיבים ביום 8.2.2018, פנו חלק מן העותרים ללישכת רשות האוכלוסין וההגירה בירושלים, באמצעות בא-כוחם, ב"בקשה לקבלת מעמד תושבים אירעיים מסוג א/5". במסגרת זו טענו הפונים, כי יש להשוות את מעמדם-שלהם, למעמדם של מי שזכו בשידרוג מכוח החלטת שר הפנים, נוכח שהותם רבת השנים בישראל. סמוך לאחר מכן, ביום 15.2.2018, נשלח לב"כ העותרים מענה, ובו צוין כי עליו לצרף יפוי-כוח מכל אחד ואחד מלקוחותיו, על מנת שניתן יהיה לבחון את הבקשה. המענה לא זכה להתייחסות, ונראה היה כי הבקשה נזנחה.

ראשית, נטען כי לשר הפנים שיקול דעת רחב לגבי מתן היתר שהייה או רישיון לישיבה בישראל, ולא עלה בידי העותרים להצביע על הצדקה להתערבות בשקול דעתו; שנית, נטען כי העותרים מבקשים למעשה להורות על שינוי מדיניות הממשלה בעיניין זה. דא עקא, הזירה המשפטית, להבדיל מזו הציבורית, איננה הפלטפורמה המתאימה לכך; שלישית, נטען כאמור, כי לא השהות הממושכת בישראל הביאה את שר הפנים להורות על שידרוג המעמד, אלא העובדה שמדובר במי שהחלו בהליכי איחוד מישפחות עוד קודם לכניסתו לתוקף של חוק הוראת השעה.

הפנייה הראשונה – לא הושלמה, ולמעשה נזנחה; הפניות הנוספות – כלל לא הגיעו ליעדן, וכבר מלכתחילה מוענו לגורם עקיף (משרד ראש הממשלה), ולא לגורם הישיר שבמוקד העניין (שר הפנים, באמצעות רשות האוכלוסין וההגירה).

...

על כן, כבר מטעם זה, דין העתירה להידחות על הסף.

מעבר לכך, דין טענות העותרים להידחות גם לגופן.

זאת ועוד, טענת העותרים – כי במצב הדברים הנוכחי קיימת הפליה בינם לבין מי שהחלו בהליכי איחוד משפחות עובר לשנת 2003, וזכו לאחרונה לשדרוג מעמדם, מכוח החלטת שר הפנים – דינה גם היא להידחות.

בבית המשפט העליון עע"ם 5291/21 לפני: כבוד השופט ע' פוגלמן המערערת: ליאנה גורגנשווילי נ ג ד המשיבים: 1. משרד הפנים 2. רשות האוכלוסין וההגירה – אגף מירשם ומעמד – חולון 3. משרד ראש הממשלה – לישכת הקשר "נתיב" בקשה לסעד זמני בעירעור על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב-יפו (כב' סגן הנשיא ח' ברנר) בעת"ם 19394-06-20 מיום 20.4.2021

ביום 1.1.2018 ביקשה המבקשת לשנות את מעמדה, טענה לזכאות מכוח שבות והצהירה כי הלאום שלה יהודי ודתה נוצרית.

המבקשת תוכל להמשיך לנהל את ההליך באמצעות באי כוחה ולקבל את ההיתרים המבוקשים (אם כך יוחלט) גם בהיותה מחוץ לישראל (בר"ם 8231/18 שנג יואן יינג נ' לישכת האוכלוסין וההגירה ירושלים, פסקה 5 (3.12.2018); בר"ם 7021/15 פרושולם נ' רשות ההגירה (20.10.2015)); ולא צפוי לה נזק בלתי הפיך, משום שאם יתקבל העירעור, היא תוכל לשוב לישראל (בר"ם 915/19 רודריגז נ' רשות ההגירה, פסקה 3 (5.2.2019)).

...

לאחר שעיינתי בבקשה, הגעתי למסקנה שדינה להידחות.

בגדר שיקול אחרון זה, הוא אבן הבוחן המרכזית לבחינת בקשות מהסוג דנן, המבקש נדרש להראות כי אם לא תתקבל בקשתו, ובסופו של דבר ערעורו יתקבל, ייגרם לו נזק בלתי הפיך (עע"ם 5211/13 פיטר נ' משרד הפנים, פסקה 6 (31.7.2013); עע"ם 3243/19 חירבאווי נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז ירושלים, פסקה 7 (6.5.2020)).

שילוב השיקולים של סיכויי הערעור ומאזן הנוחות מוביל לדחיית הבקשה במקרה זה. הבקשה נדחית אפוא.

האם הנחית שרת הפנים להעביר את ההחלטה בעיניינם של אזרחי אוקראינה המבקשים להכנס לישראל, לראש רשות האוכלוסין וההגירה, גוררת עימה שינוי בכללי הסמכות המקומית.

על מעמדה של הרשות כנאמנת הציבור עמד גם אייל פלג במאמריו "ההליך המינהלי בצלו של שיקול הדעת", עיוני משפט מב, עמ' 136 (2019 להלן: פלג, ההליך המינהלי), כדלקמן: "מעמדה של הרשות כנאמן הציבור כרוך בחובות. הנאמן חייב לפעול לטובת הנהנה, ובמשפט המינהלי הנהנה הוא הציבור. מעיקרון הנאמנות נלמדה חובת הגינות כללית, שפותחה באופן מובהק כדי להגן על הפרט מפני כוחה הרב של הרשות המטפלת בו, כלומר, כדי למנוע שרירות, עוול ופגיעה בזכויותיו." גם בבג"ץ 840/79 מרכז הקבלנים והבונים בישראל, ואח' נ' ממשלת ישראל, פ"ד לד(3) 729 (1980), היתייחס השופט (כתוארו אז) אהרון ברק למעמדה של המדינה כנאמן הציבור, ממנו נגזרת חובת ההגינות (בפס' 7 לפסק דינו): "מעמד מיוחד זה הוא המטיל על המדינה את החובה לפעול בסבירות, ביושר, בטוהר לב ובתום לב, אסור לה למדינה להפלות, לפעול מתוך שרירות או חוסר תום לב או להמצא במצב של ניגוד ענינים. עליה לקיים את כללי הצדק הטבעי. קיצורו של דבר, עליה לפעול בהגינות. חובות אלו מוטלות על הרשות השלטונית שעה שהיא מפעילה סמכות סטאטוטורית, וניתן לראות בהן עקרונות המגבילים – על-פי כוונתה המשוערת של החקיקה – את הסמכות עצמה." ובעניין קונטרם, היתייחס כב' השופט יצחק זמיר לכך שהחובה לנהוג בהגינות חלה כלפי הציבור, וכלפי כל אדם (ראו בעמ' 319 לפסק הדין): "אבן פינה היא בדיני המינהל הצבורי שהרשות המינהלית, בהיותה נאמן של הציבור, חייבת לנהוג בהגינות... חובת ההגינות חלה על הרשות, בראש ובראשונה, כלפי הציבור. זוהי חובה של נאמן כלפי הנהנה. אך בפועל, כיוון שהציבור מורכב מבני-אדם, החובה אינה חלה רק כלפי הציבור, כגוף ערטילאי, אלא היא חלה גם כלפי כל אדם." כן יפים לעניין זה דברי כב' המשנה לנשיא, השופט מישאל חשין בעיניין קונטרם (שם, בעמ' 367): "יתר-על-כן: היחיד והשלטון אין הם שווי-זכויות, אין הם שווי-כוחות ואין הם שווי-מעמד. הם גם אינם ידידים זה לזה. השילטון מחזיק בידו רוב כוח, רוב עוצמה ורוב עושר, עד שהיחיד – יהיו כוחו, עוצמתו ועושרו רבים ככל שיהיו – לא ישוה לו ולא ידמה לו.... התופעה שאנו עדים לה יום-יום, שעה-שעה, שהיחיד עומד בתור לפני דלפק-השילטון, והתור משתרך ומתפתל עוד ועוד. יש המכנים תופעה זו "ביורוקראטיה" ויש המכנים אותה אחרת.

חלף כך, החלטת ראש הרשות התקבלה תוך כשעה מרגע שהעניין הועבר לעיונו, וההנמקה לסרוב הכניסה, הייתה, כאמור, לאקונית: "שיקולים הנוגעים להגירה בלתי חוקית". ראיה נוספת לתמיכה בכך שההעברה לא הייתה עניינית, ניתן לראות בטופס בו עשה שימוש ראש הרשות במקרה זה מדובר בטופס שאינו הטופס המעודכן, המצורף לנוהל הרשות בעיניין זה. ביום 1.8.22, קודם לכניסת המבקשת לישראל עודכן נוהל 6.4.0010 של רשות האוכלוסין וההגירה בנושא: "טפול בעוברים במעברי הגבול הבינלאומיים של ישראל" (עידכון מיום 1.8.22).

...

בהתאם לכך, מטרת ההגינות המנהלית היא למנוע שרירות, להגן על זכויות אדם, לטפח יחסי אמון בין המינהל הציבורי לבין האזרח, ובסופו של דבר לשפר את ההליך המנהלי ולקדם את המינהל הציבורי (ראו: יצחק זמיר, הסמכות המינהלית, כרך ב – ההליך המנהלי, שער ששי, ההליך המנהלי, פרק 30, הגינות ויעילות, עמ' 998 (2011, להלן: זמיר, ההליך המנהלי).

תקנה 10(1) מאפשרת לבית הדין למחוק או לדחות את הערר, מיוזמתו או לבקשת הרשות, ובלבד שניתנה לעורר הזדמנות להגיב על החלטה זו. אחת הסיבות בשלה ניתן, על פי התקנה, למחוק או לדחות ערר כאמור, הינה אם מצא בית הדין כי אין לו סמכות לדון בערר.

לאור האמור, אני קובעת כי הסמכות המקומית במקרה שלפניי נתונה לבית המשפט המחוזי בתל אביב, וככל שהרשות תהיה מעוניינת לקיים דיון בערר גופו, הערר ידון בבית הדין לעררים בתל אביב שאליו הוגש, אלא אם תתקבל החלטה על העברתו באחת הדרכים שפורטו לעיל.

...