האם ניתן לדחות בקשה למתן היתר להקמת מתקן להתפלת מי ים

]השופט ד' מינץ: לפנינו עתירה למתן צו על תנאי המורה למשיבים לבוא וליתן טעם מדוע לא יתוקן סיווג המים המופיע ברישיונות ההפקה וההספקה שניתנו לעותרת ביחס למיתקני השאיבה "הציפור" ו"זרזיר", מסיווג "מים מליחים" לסיווג "מי קולחין". הרקע לעתירה העותרת היא אגודה שיתופית חקלאית המפיקה מים ממכוני שאיבה המצויים במורד נהר הירדן הדרומי, ומספקת את המים לישובים בתחומי מועצה אזורית בקעת הירדן לצרכי השקיית גידולים חקלאיים.

בקליפת האגוז יצוין כי עובר לתיקוני החקיקה האמורים, צרכנים אשר רכשו מים מחברת מקורות מים בע"מ (להלן: מקורות) חויבו בתשלום תעריפי מים שגילמו את כלל העלויות של משק המים בישראל, ובכלל זה עלויות של הפקת מים והולכתם ברחבי הארץ, הקמת מיתקני התפלה ועוד.

תקוני החקיקה האמורים ערכו שינוי יסודי במנגנון קביעת תעריפי צריכת המים, אשר בא לידי ביטוי בין היתר בכך שמפיקי מים פרטיים חויבו בתשלום "דמי מים", וזאת כחלק מהמהלך שבקש להשית על כלל הצרכנים את העלויות המערכתיות של משק המים.

כך, הסיבה שבעטיה החליט מחוקק המשנה לפטור מפיקים פרטיים מתשלום דמי מים בגין מי קולחין היא לעודד את השמוש במים מסוג זה לחקלאות חלף הזרמתם לנחלים או לים ובכך לזהם אותם.

לבסוף נטען כי הגם שפניותיה של העותרת לשינוי סיווג המים נדחו, בעקבותיהן החליטה מועצת המשיבה לתקן את הכללים הרלוואנטיים לגובה דמי המים כך שבתוך קטיגוריית "מים מליחים" נוספו הבחנות המביאות בחשבון את איכותם הירודה של מי הירדן הדרומי, אשר יש בהן כדי להביא להנחה משמעותית בדמי המים שבהם מחויבת העותרת.

מבוקשה של העותרת בעתירה שלפנינו כי סיווג המים ברישיונות ישונה ל"מי קולחין", נסוב על האופן שבו המים מסווגים על ידי משרד הבריאות בהיתר ההשקיה שניתן לה. על כן אקדים מספר מילים על אודות סמכות זו. סעיף 65א לפקודת בריאות העם מקנה לשר הבריאות סמכות לקבוע כללים לטיהור מי שופכין המיועדים להשקיה או למטרה כלכלית אחרת.

...

ברם מכאן ועד למסקנה אליה הגיעה העותרת לפיה השאלה כיצד יש להגדיר "מי קולחין" בכל הקשר שהוא מסורה לשר הבריאות, וזאת אך ורק בשל קיומה של הגדרה בכללים שהותקנו מכוח פקודת בריאות העם ובהיעדרה של הגדרה אחרת בחוק המים ובכללים שמכוחו – המרחק רב. עוד ייאמר בהקשר זה, כי אמנם חוק המים וכללי תעריפי מקורות אינם כוללים הגדרה למונח "קולחין". עם זאת, קיימת הגדרה למונח זה בסעיף 1 לכללי המים (קביעת תנאים ברישיון), התשע"ד-2014 (להלן: כללי קביעת תנאים ברישיון) המגדיר "קולחין" כ"שפכים מטוהרים למעט מי שפד"ן" (מכון שפכי גוש דן), ואין מחלוקת כי המים המופקים על ידי העותרת אינם מטוהרים ואינם "מי שפד"ן". העותרת מבקשת להימנע מלהחיל הגדרה זו בעניינה הואיל וכללי קביעת תנאים ברישיון אינם חלים באזור.

נוכח השוני בין התכליות העומדות ביסוד הסמכויות הנתונות לרשויות השונות, ברי כי העובדה שהמים אותם מפיקה העותרת סווגו על ידי שר הבריאות כ"מי קולחין" בהיתר ההשקיה, אינה מביאה בהכרח למסקנה שהם צריכים להיות מסווגים כך על ידי המשיב ברישיונות המופקים על ידו.

סיווג המים נעשה כאמור כדין על ידי המשיב בהתאם לכללים החלים בעניין זה, ולא הוכחה כל הסתמכות, ודאי לא כזו שיש בכוחה לגבור על כך. לסיכום: אין מדובר בענייננו ב"דיבור בשני קולות" מצד הרשות כטענת העותרת.

זאת, לצורך אספקה וצריכה עצמית, לשם מילוי בריכה וקירור מתקנים של בית-המלון "הרודס" שאותו היא מפעילה ואשר מצוי אף הוא בסמיכות לקו החוף.

" ובהמשך צוין שם, בפסקה 11 כי: "כללי הפקה והולכה קובעים תעריף נורמאטיבי שמבוסס על תימחור ריאלי של עלויות הפקה והולכה של מים. פרק ב' לכללים מגדיר את תעריפי ההפקה בהתאם לאופן ההפקה (קדוח; הפקת מים עיליים; התפלה) וכן תוספת על טיוב מים (סעיף 8). הכללים מתבססים רק על נתונים שקשורים לעלויות ההפקה ולא לנתונים אחרים (כגון שימושי המים, איכותם, הבדלים בין אזורים גיאוגרפיים, סוג הספק) משום שעל פי סעיף 111 לחוק המים, הכללים צריכים להתבסס על "עקרונות אחידים ועל העלויות הנדרשות בקשר להפקת המים, הולכתם והספקתם". פרק ג' לכללים מסדיר את תעריפי ההולכה עבור המקרים השכיחים של קדוחי מים והספקה מקומית.

בין היתר, תעריף ההולכה מתחשב בעלויות ההון שהושקע בהקמת מערך ההולכה.

תמצית התובענה וטענות הצדדים בבקשת הסילוק עיקר טענת המשיבה בתובענה היא כי לאחר שאיבת מי-הים מהבאר, זו שבה ומתמלאת במי-ים, בעוד שהמים שנשאבו על-ידה מוזרמים בצנרת מותאמת ומוחזרים במלואם לים, בהתאם להיתר שניתן לבית-המלון (לעיל ולהלן בהתאמה: רישיון הפקת המים ו-רישיון רישיון הספקת המים ויחד: הרישיונות).

המבקשת מוסיפה וטוענת כי דין התובענה דחיה גם לגופה, בין היתר, מאחר והליך בחינת ההשגה וההחלטה בה התנהלו כדין; משום שהודעת החיוב ניתנה כדין; ומשום שלא נפל פגם באופן החישוב מושא הודעת החיוב.

אכן, הטענה כאילו המשיבה מספקת מי ים לצריכה עצמית מבקשת לתקוף את סיווג המים שנקבע בעיניינה, עת נקבע כי רמת מליחות המים בעיניינה עומדת על כ-16,500 מיליגרם כלור לליטר.

...

סבורני כי טענה זו של המשיבה היא המשכה הישיר של הטענה שהובאה לעיל, שלפיה המים שנכנסים למערכותיה של המשיבה הם מי-ים בלבד, ולפיכך יש לראות גם בטענה זו משום תקיפה של חקיקת המשנה לרבות תקיפת תנאי הרישיונות שנקבעו בעניינה.

ודוקו: בסעיף 31 לחוק המים נקבע מפורשות, כי "הרואה עצמו נפגע על ידי סירובו של מנהל הרשות הממשלתית לתת רישיון, על ידי תנאים שנקבעו ברישיון או על ידי התלייתו, שינויו או ביטולו, רשאי לערור על כך לפני בית הדין תוך 21 יום מיום מסירת הודעה על החלטת מנהל הרשות הממשלתית". אני סבור כי לעניינה של התובענה דנן יפים אחד לאחד דבריו של בית המשפט העליון ברע"א קדש נפתלי, שם נקבע (בפיסקאות 18-17) כי: "טענתם המרכזית של המשיבים בכתב תביעתם המתוקן מופנית נגד סיווג המים המסופקים להם על-ידי מקורות. טענתם היא, כפי שפורט לעיל, כי מקורות מחייבת אותם לפי התעריף הקבוע למים לחקלאות מסוג 'מים שפירים', בעוד שהמים שמסופקים להם הם, למעשה, מסוג 'מים שפירים באיכות נחותה' [...]

מן הטעמים המפורטים לעיל – התביעה נמחקת.

השרות יכלול בין היתר: 2.1 פקוח על קבלנים חצוניים 2.2 בדיקת טיב ביצוע העבודות 2.3 אישור יומני העבודה והחשבונות של הקבלנים החיצוניים" סעיפים 6-5 לחוזה הפיקוח הגדירו את האופן בו היה על התובע להעניק את שירותיו, כך – "5. השרות יינתן במשרד הקבלן, במשרדי החברה, באתר ההקמה ו/או בכל מקום אחר לפי הצורך ו/או הנחיות החברה ובכל שעות היום כפי שיידרש לפי צורכי הפרוייקט והנחיות החברה.

ביום 11.7.11 ארע פצוץ תחמושת בבסיס חיל הים הקפריסאי הצמוד לאתר הפרוייקט (להלן: "הפיצוץ") ובעטיו ניזוק הפרוייקט קשות והעבודה הושבתה למשך מספר חודשים, זמן מה לאחר הפיצוץ החלו עבודות ניקיון וסלוק שאריות, לאחר מכן בוצעו עבודות שקום אלמנטים שניבנו במקום טרם הפיצוץ וניזוקו ובהמשך שב אתר הפרוייקט לעבודה סדירה.

השרות יכלול בין היתר: ניהול הקמת מתקן ההתפלה.

התובע לא הרים נטל זה ועל כן אני דוחה גם טענה זו. הודעה מוקדמת התובע טען בכתב התביעה המתוקן בשנית כי לאחר שבינואר 2013 ביקש להפסיק את עבודתו בפרוייקט תוך 60 יום והדבר אושר על ידי מר עמר, הופעלו עליו בהמשך לחצים מטעם הנתבעת להישאר בפרוייקט וגובשה תוספת להסכם בינו לבין הנתבעת באמצעות מר ויגרצין לשם כך, כשלטענתו התוספת האמורה מתבטאת בחליפת הודעות הדוא"ל עם מר ויגרצין ומר עמר (נספח 26 לתצהירו).

...

התנהלות התובע עד כאן התייחסתי אל השאלות הטעונות הכרעה לענין הסעדים להם עתר התובע בכתב תביעתו המתוקן בשנית, אולם סבורני כי לשם השלמת התמונה יש להצביע גם על התנהלות התובע בכל הקשור להליך זה. כפי שהראיתי לעיל, תוקן כתב התביעה פעמיים, אולם אין מדובר רק בעניינים שהתובע למד עליהם תוך ניהול ההליך, דוגמת המסמכים שאיפשרו לו לחשב את ימי העבודה הנוספים שבעטים ביקש שכר נוסף, אלא בהוספת עילות תביעה שהתובע אמור היה לדעת עליהן כבר בשלב כתב התביעה המקורי ולא באו בו לידי ביטוי מבלי לנמק את השינוי כדבעי.

מאחר והגעתי למסקנה שכאשר לקח לי בערך 4 שנים להוכיח שאני זקוק ולו ביורו אחד.

סיכום סוף דבר, התביעה על כל חלקיה נדחית.

תחנת הכוח הוקמה בחצרים של מתקן להתפלת מי ים שהוקם באשקלון (להלן: מתקן ההתפלה), שאת הקמתו יזמה המנהלת להתפלת מים ברשות המים, שהיא אורגן של המשיבה 1, מדינת ישראל (להלן: המדינה).

בין הצדדים שתי מערכות של התקשרויות חוזיות: מערכת הסכמית אחת היא בין המדינה לבין VID, והיא נוגעת למכלול ההיבטים של מתקן ההתפלה (להלן: הסכמי ה-BOT), ומערכת הסכמית שנייה היא בין VID לבין המבקשת, שנוגעת להפעלת תחנת הכוח בחצרי מתקן ההתפלה (להלן: הסכם ה-IPP).

המדינה השיבה למבקשת כי היא דוחה את טענותיה ומכל מקום הבהירה כי למדינה אין מערכת יחסים מול המבקשת, וכי הזכיין ולא המבקשת זכאי לפעול מולה למימוש המנגנון של "פעולה מפלה". לטענת המדינה המבקשת אינה צד להליכי בוררות בין המדינה לבין הזכיין (נספח 18 להמרצת הפתיחה).

לצד הטענה לקיומה של אינקורפורציה מפורשת, ספציפית וישירה של הסכם הבוררות המוסדר בהסכמי ה-BOT לתוך הסכם ה-IPP, המבקשת טוענת כי קמה לה זכות חוזית ישירה לנהל סיכסוך מול המדינה, וזאת לפי סעיף 36.2 להסכם ה-IPP ובילבד שיידעה את VID על הכוונה לעשות כן. זכות זו נלמדת לשיטתה בין היתר מסמיכות הסעיף העוסק ביישוב הסכסוכים עם המדינה והסעיף הנוגע להליך הבוררות לפי הכלל שיש לפרש חוזה כמערכת אינטגראאטיבית שבה מיתקיים קשר בין חלקי החוזה השונים.

בהשלמת הטיעון שהוגשה על ידי המדינה, היא חוזרת על טענתה לקיומו של כלל לפיו לא ניתן לכפות בוררות על צד שלא הסכים לכך במפורש או במשתמע, ומדגישה כי שקולי יעילות אינם מספיקים כדי להביא לכפיית הליך בוררות על מי שלא הסכים לו. המדינה מדגישה שאינה חתומה על הסכם מול המבקשת, על-אף מעורבותה בעיצוב תנאי ההסכם, והיא מפנה להערות שהעבירה להסכם, שבהן הבהירה במפורש שהיא אינה נוטלת על עצמה התחייבויות כלפי המבקשת.

...

בסיום המכתב כתב בא כוח המבקשת כי: "נראה כי אין מנוס מניהול הליך בוררות בין דלק לבין VID והמדינה, שבמסגרתו יוכרע מי הגורם שעליו לשאת בנטל הכלכלי הנובע מתשלום עלויות התעריפים המערכתיים, ובמקרה כזה נא ראו במכתבנו כדרישה להפעלת סעיף הבוררות". בא כוח המבקשת הציע למנות בורר, דן יחיד, שופט בדימוס של בית משפט מחוזי או של בית המשפט העליון (נספח 16 להמרצת הפתיחה).

המדינה מתנגדת לסעד זה, עמדתה היא כי אין למבקשת עילה ישירה כנגדה ואין לאפשר לה הגשת תביעה.

סיכום על יסוד כל האמור, הבקשה למינוי בורר לפי סעיף 8 לחוק הבוררות – נדחית.

המבקשת תשלם למדינה שכר טרחת עורך דין בסכום של 20,000 ₪.

]השופט ע' גרוסקופף: לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (כב' השופט ארנון דראל) מיום 10.5.2020 בעת"מ 39447-01-20 ובעת"מ 53962-01-20, במסגרתו נדחו שתי עתירות מנהליות המופנות נגד החלטות ועדת המכרזים המשותפת למשרד האוצר, למשרד האנרגיה ולרשות המים והביוב (להלן: "ועדת המכרזים"), שעניינן בבחירת שתי המציעות שעלו לשלב השלישי והאחרון במיכרז להקמתו והפעלתו של מתקן להתפלת מי-ים הידוע בשם "שורק 2". רקע והשתלשלות העניינים ועדת המכרזים קיימה החל מאפריל 2018 מיכרז תלת שלבי שעניינו מימון, תיכנון, בנייה, הפעלה, תיחזוקה ומסירה של מיפעל להתפלת מי-ים בשם "שורק 2" עם יכולות תפוקה של 200 מיליון קוב מים בשנה (להלן: "המיכרז" ו-"שורק 2", בהתאמה).

בין היתר הקימה IDE, יחד עם חברת האם של המשיבה 3, את פרויקט שורק 1 (באמצעות החברות הייעודיות חברת שורק התפלה בע"מ ושורק חברה לתפעול ותחזוקה בע"מ).

העתירה הראשונה הוגשה על ידי ארבע איי, ובמסגרתה התבקש בית המשפט לפסול את השתתפותן של ש.מ.ש. ומרליון, שתי העולות לשלב ההיתמכרות הסופי במיכרז, וזאת בעקבות חשיפת פרשיית שורק 1 (עת"מ 39447-01-20); העתירה השנייה הוגשה על ידי ש.מ.ש., ובמסגרתה התבקש בית המשפט לפסול את הישתתפות מרליון במיכרז (וממילא את עלייתה לשלב ההתמחרות הסופי), וזאת על בסיס הטענות שהועלו עוד בהשגת IDE, לפיהן מעורבותה של האצ'יסון בתכנון מתקן שורק 1 אינה מספיקה על מנת לעמוד בדרישת הניסיון הקודם (עת"מ 53962-01-20).

סוף דבר לו תישמע דעתי, דינו של העירעור להיתקבל בחלקו, במובן זה שיש לקבוע כי בהנתן פרשיית שורק 1 לא ניתן להתייחס לניסיון של IDE (חברת האם של ש.מ.ש.) והאצ'יסון (חברת האם של מרליון) בהפעלת פרויקט זה כ"נסיון מוצלח" ("successful performance"), ועל כן לא יכלו להתבסס עליו לצורך עמידה בדרישת הניסיון הקודם במיכרז לעניין הפעלה ותחזוקה של מיפעל התפלה.

...

לעומת זאת, בסוגיה הרביעית, שעניינה עמידתה של מרליון בדרישת "הניסיון המוקדם" על רקע פרשיית שורק 1, חברי סבור כי דין הערעור להתקבל בחלקו ולמסקנה זו הצטרפה גם חברתי.

האינטואיציה הראשונית מובילה למסקנה של חברי.

הערעור מתקבל בחלקו כאמור בפסק-דינו של השופט ע' גרוסקופף, בהסכמת השופטת ד' ברק-ארז, כנגד דעתו החולקת של השופט י' עמית אשר סבר כי דין הערעור להידחות על כל חלקיו.