גביית דמי היתר על ידי מינהל מקרקעי ישראל

בפס"ד עע"מ 7752/12 ישראל אסל נ' מינהל מקרקעי ישראל,( [פורסם בנבו] (2.11.14) (להלן: "פס"ד אסל")), עמד בית המשפט על משמעות גבייתם של דמי ההיתר, וקבע: "דמי היתר הם דמי חכירה מהוונים שגובה רשות מקרקעי ישראל כתשלום בעבור היתר שהיא נותנת לחוכר המבקש להפיק הנאה נוספת מן המקרקעין על זו שהיה זכאי לה לפי חוזה החכירה המקורי קודם למתן ההיתר (ג' ויתקון, דיני מקרקעי ישראל (תש"ע) חלק ב', עמ' 799 (להלן ויתקון); ע"א 6826/93 הוועדה המקומית לתיכנון נ' דב חייט, פ"ד נא(2) 286 (1997) (להלן עניין חייט)). לשון אחר, עסקינן בדמי חכירה מהוונים בעבור זכויות חכירה לבניה נוספת במקרקעין, שבגינן לא שולמה לרשות מקרקעי ישראל תמורה. ויתקון מסביר (פרק 23), כי בגביית דמי היתר עושה רשות מקרקעי ישראל שימוש בסמכות אשר ניתנה לה בהחלטה 1 של מועצת מקרקעי ישראל, שבה מעוגן העקרון של גביית דמי חכירה נוספים ומעודכנים בגין מקרקעין שייעודם או הקף ניצולם שונה; זאת – על דרך פיצול דמי החכירה, כך שתחת אשר ישלמו החוכרים מראש בעבור כל הזכויות בנכס, כולל זכויות בניה עתידיות, משולמים דמי חכירה על פי ההנאה והשמוש בפועל. שעורי החיוב בדמי היתר נקבעים בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל, וגובהם משתנה על-פי סוג ההיתר המבוקש (שינוי מטרת השמוש או תוספת בניה) והשפעת השינוי המבוקש על ערכם של המקרקעין". הפסיקה נתנה דעתה לא אחת כי גביית דמי היתר, אשר אינם נגבים מכוח חיקוק מסוים אלא מהוים דרישת תשלום חוזית של הרשות הציבורית מאת האזרח המתקשר עימה, צריכה למצוא ביטוי בהסכמי החכירה המנוסחים על ידי הרשות, מול החוכר, וכי הגבייה לא תתאפשר בהיעדר עגון זה בחוזה החכירה או בהיעדר קבלת הסכמת החוכר (ראה, ע"א 6518/98 הוד אביב בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל פ"ד נה(4) 28, ע"א 6651/99 הדר נ' קק"ל- באמצעות מינהל מקרקעי ישראל פ"ד נו(1) 241, 250- 251).

...

אשר לפעולת השמאי טענו התובעים כי למעשה השמאי התעלם בשומתו מדמי החכירה המהוונים של התובעים, גם טענה זו דינה להידחות.

סוף דבר, לאור כל האמור לעיל, התביעה נדחית.

הואיל ואני סבורה כי אכן יש כשל מסוים בהחלטת המנהל אשר אינה מבחינה בין חוכר בעל זכויות חכירה מהוונות לבין חוכר שזכויותיו אינן מהוונות ובכך נוצרת למעשה הפליה לרעת מי שהקדים ושילם את מלוא דמי החכירה בדרך של היוון, אני סבורה כי מן הראוי שהנתבעת תבחן את הנושא לגופו, ותשקול שינוי עמדתה כדי שהתשלום של החוכרים השונים יהא שוויוני.

עם זאת, סבורני כי ניתן להסתייע בפסיקה שהתייחסה לשאלה קשורה, והיא זכותה של הנתבעת לגביית "דמי היתר" במקרים שבהם החוזה לא כלל הוראה בעיניין זה. בפסקי הדין הראשונים שדנו בגביית דמי היתר כאשר החוזה שותק, הדגש הושם על הכלל של "הפרשנות נגד המנסח" ועל חובת ההגינות של הרשות, שמכוחה נגזרת חובתה לגבות "דמי היתר" רק כאשר קיים לכך עגון ברור בחוזה (ראו: עניין הוד אביב פיסקה ‎67 לעיל; עניין הדר, פיסקה ‎73 לעיל; ע"א 3979/01 בניני ישקו ומקרקעין בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל פ"ד נז(5), 423, (2003)).

(ברק ארז, משפט מנהלי, 294; ראו גם שם, 602; לסקירה ראו גם ע"א (מחוזי ת"א) 2154/04 קרן קיימת לישראל – מינהל מקרקעי ישראל נ' ישפרו חברה ישראלית להשכרת מבנים בע"מ (20.8.2009), בקשת רשות ערעור על פסק הדין נדחתה ברע"א 8007/09 ישפרו חברה ישראלית להשכרת מבנים בע"מ נ' קרן קיימת לישראל על ידי מינהל מקרקעי ישראל (4.5.2010)).

...

פשר הפער בין תיאור הבקשה לבין ההיתר שניתן בפועל לא הובהר (וראו את דברי מנהל התובעות בעמוד 25 לפרוטוקול), אולם אין חולק כי בסופו של דבר ניתן כאמור היתר בנייה שהתייחס אל כלל השטחים שפורטו לעיל.

המסקנה היא אפוא כי יש לקבל את התובענה ביחס לתשלומים ששילמו התובעות עבור פינוי עודפי חפירה, שכן אלה הוטלו עליהן שלא כדין.

התביעה להשבת "דמי ההיתר" שנגבו מחברת מאור נדחית בזה.

עם זאת, בשים לב להתנהלות הנתבעת בעניין החלטת הוועדה המקומית בבקשה להיתר שבמידה רבה הביאה למצב שנוצר, ובשים לב לכך שלגבי חלק התובענה שנתקבל לא הוברר מה היה הבסיס החוקי לגביית התשלומים בגין פינוי עודפי החפירה מעיקרא, כמו גם לכך שהנתבעת נמנעה מלהשיב לפניות התובעות בעניין – בשים לב לכל אלה, אני מורה כי הנתבעת תישא בהוצאות התובעות בגובה סכום האגרה שהיה עליהן לשלם עבור הסכומים שנפסקו להן, וכן בשכר טרחת עורך דינן בסך של 20,000 ₪.

מכאן, שממ"י, שהוא זרוע של המשיבה, גבה דמי היתר בהתאם לשימושים ולבינוי המותר במיגרש כדין.

בעקבות מכתב זה נערכה שומה על ידי מינהל מקרקעי ישראל והמבקשים שילמו דמי היתר בהתאם לשימושים אלה (נספח ב' לתגובת המשיבה).

...

חשדה של המשיבה כי היתר זה וכן היתרים קודמים, שבעניינם מתנהלת חקירה משטרתית, ניתנו שלא כדין, אינו מוביל למסקנה כי מדובר בהיתרים הבטלים מעיקרם, ועל כן ביצוע עבודה על-פי היתרים אלה הוא בבחינת "עבודה אסורה". עמדת המשיבה כי התכנית החלה על המקרקעין היא תכנית בש/במ'90 ג' המייעדת את המקרקעין למוסד תורני בלבד ועל כן היתר המתיר בניית מוסד ציבור מסוג אחר אינו חוקי, מבוססת על חוות דעתו של מפקח הבנייה מר שחר ממן מיום 9.5.18 (נספח א' לתגובת המשיבה).

לפיכך, אני קובעת כי לא התקיימו התנאים להוצאת צו הפסקת העבודות המינהלי בכל הנוגע לעבודה בסעיף 2 לצו שתוארה כ"מתן היתר בנייה בניגוד לתכנית בש/במ/90 ג'.

לאור האמור, אני מורה על ביטולו של סעיף 2 לצו הפסקת העבודות המינהלי.

לעומת זאת, בעע"מ 7752/12 ישראל אסל עו"ד נ' מינהל מקרקעי ישראל (2/11/14), שם נדונה השאלה האם מנהל מקרקעי ישראל פעל כ"עוסק" בגביית דמי היתר, נקבע על ידי בית המשפט העליון כי הכף נוטה לכיוון היות המינהל בגדר עוסק.

...

משנקבע על ידי כי האוניברסיטה אינה מהווה עוסק בגביית דמי האבטחה, הרי שדין הבקשה לאישור, המבוססת על היות האוניברסיטה עוסק, להידחות.

ודוק - כפי שנטען על ידי האוניברסיטה - אינני סבורה כי היה מקום לעכב את ההליך לפני לשם קיום הליך בוררות ויתרה מכך, אמנם כפי שנטען, ממילא המבקש אינו יכול להיות צד להליך בוררות כאמור ואולם, בשים לב לקיומו של מנגנון זה, שהוא מתאים יותר לבירור הטענות, סבורני כי ממילא הבקשה אינה עומדת בתנאי הנקוב בסעיף 8(2) לחוק, באשר תובענה ייצוגית אינה הדרך הנכונה לבררה.

סוף דבר; לאור כל האמור והמפורט – הבקשה לאישור תובענה ייצוגית נדחית.

עוד צוין בעיניין אסל כי גביית דמי היתר על ידי רמ"י היא פעולה בעלת ""מקור שילטוני" ו"גוף הסכמי"" (שם, פס' כ) וכי ניתן לראות בגביית דמי היתר כפעולה מסחרית-עסקית (שם, פסקות כ"ח-כ"ז).

בסעיף 3.4 להחלטה 1185 הגדירה מועצת מקרקעי ישראל את "נכסי המקרקעין שהמינהל יציע את הקניית הבעלות בהם בכפוף לתשלום" ובסעיף 3.6.1 להחלטה 1185 נקבע כי "ערך הקרקע של נכס מקרקעין שגודלו אינו עולה על 1,000 מ"ר יקבע על פי טבלאות ערכי קרקע שיקבעו על ידי המינהל לצורך ביצוע החלטה זו". מן האמור עולה שמועצת מקרקעי ישראל עשתה שימוש בסמכות שהוקנתה לה מכוח סעיף 4יז לחוק מקרקעי ישראל וקבעה את סוגי הנכסים ואופן הצעת הקניית הבעלות.

סביר להניח כי יש כאלה מחברי הקבוצה, דוגמאת המבקשים בעניינינו, שחתמו בסמוך לבצוע עסקת דמי ההיתר על מיסמך המיידע אותם על דבר זכאותם מכוח הרפורמה ויהיו כאלה שלא; כי חלק מחברי הקבוצה הם חוכרים של אדמות בבעלות מינהל מקרקעי ישראל וכאלה שחוכרים קרקעות בבעלות קק"ל; סביר להניח כי כל אחד מחברי הקבוצה שילם דמי היתר בקשר לבקשה שונה שהוגשה; ועוד סוגיות המחייבות בירור פרטני.

...

לשאלת מערכת היחסים הפרטנית בין המבקשים לרמ"י לא ראיתי להתייחס בהרחבה במסגרת החלטה זו, לא בגלל שטיעוני הצדדים לעניין זה נעלמו מעייני, אלא מפני שהצורך בדיון כאמור התייתר לאור מסקנתי כי דין בקשת האישור להידחות.

וכך עולה בי תמיהה כפולה, מדוע זה לא התייחסו/גילו המבקשים במסגרת בקשת האישור דנא אודות ההליך הקודם שהוא בהחלט רלוונטי לענייננו, ומדוע זה טען המבקש שהוא לא זוכר את אותו מסמך עליו הוא חתום וכבר גולה לו במסגרת ההליך שהוא עצמו יזם נגד רמ"י? סוף דבר בקשת האישור נידחית.

תמיכה למסקנה זו גם מצאתי בהתנהלות הדיונית של המבקשים.