בית משפט לעניינים מנהליים חוסר סמכות עניינית בהסדר

ראו לעניין זה, למשל עת"מ (ת"א) 37593-02-18 בר נוי נ' הנהלת אגף רישום והסדר מקרקעין (פורסם בנבו, 19.02.2018): "סמכותו העניינית של בית המשפט לעניינים מינהליים קבועה בסעיף 5 לחוק. כך, בין היתר, מוסמך בית משפט זה לידון ב"עתירה נגד החלטה של רשות או של גוף המנוי בתוספת הראשונה בענין המנוי בתוספת הראשונה...". ודוק, רשימת העניינים המנויה בתוספת הראשונה לחוק הנה רשימה סגורה, ולפיכך, שעה שמדובר בעיניין שאינו מנוי בה, אין לקרוא לתוכה הוראות חוק אחר או הלכה פסוקה, ואין להקים סמכות עניינית יש מאין.

" ראה לעניין זה האמור בעת"מ (ב"ש) 256/01 שריר נ ' עריית אילת תק-מח2001(3)278 (2001), וגם האמור מפי המלומדים א' שרגא ו-ר' שחר בספרם המשפט המינהלי– עילות הסף, בהוצאת שש עמ' 29 לאמור: "הסמכות העניינית של בתי המשפט לעניינים מינהליים תחומה בגבולות הדין. ככל רשות שלטונית אחרת וככל בית משפט אחר, ,בהעדר הסמיכה בדין – אין בית המשפט לעניינים מינהליים קונה סמכות . חוסר סמכות עניינית לבית המשפט לעניינים מינהליים אינו מאפשר דיון בהליך לגופו . משכך , הליך שאינו בסמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים יידחה , ובדרך כלל – על הסף ." המרכז לגביית קנסות אינו רשות או גוף המנויים בתוספת הראשונה וגם החלטות מכוח חוק המרכז לגביית קנסות ,אגרות והוצאות התשנ"ה – 1995 )להלן: חוק המרכז לגביית קנסות") מכוחו הוא פועל, אינן מנויות בתוספת הראשונה.

...

בנסיבות אלו, אין סמכות לבית המשפט לעניינים מינהליים לדון בעתירה ודינה להידחות על הסף.

התוצאה היא שדין העתירה להידחות על הסף, בשל היעדר סמכות עניינית.

העתירה נדחית אפוא.

בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית-משפט לעניינים מינהליים עת"מ 60968-08-19 לוי נ' הממונה על עבודות שירות - מפקדת גוש מרכז ואח' בפני כבוד השופט, סג"נ אחיקם סטולר עותר יומי לוי ע"י ב"כ עו"ד טלי גוטליב ואח' משיבה מדינת ישראל ע"י ב"כ עו"ד אורי קידר מפרקליטות מחוז מרכז-אזרחי לפניי בקשה לדחייה על הסף של העתירה. עניינה של העתירה היא בטענות יומי לוי ("העותר") נגד חוות דעת הממונה על עבודות שירות ("הממונה") כי הוא אינו מתאים לרצות את עונשו בדרך של עבודות שירות. העותר מבקש במסגרת העתירה סעד שיורה לממונה למצוא לעותר מקום השמה בכל מקום בארץ. הרקע חוות דעתו של הממונה זו ניתנה במסגרת הליך פלילי שנוהל נגד העותר בבית משפט השלום בפתח תקווה (ת"פ 58341-03-16) בגדריו נקבע כי העותר ירצה עונש של שישה חודשי מאסר, ובכפוף לחוות דעת הממונה, יוכל לרצות את מאסרו בעבודת שירות. הממונה לא מצא לעותר מקום השמה לעבודות שירות, ונקבע שעל העותר לרצות את עונשו במאסר בפועל. על גזר הדין הוגש ערעור לבית המשפט המחוזי (ע"פ 33205-02-18) וכנטען בעתירה, גם בגדרי העירעור הוגשה היתייחסות מטעם הממונה על עבודות שירות. העותר הגיש עתירת אסיר אשר שונתה והוגשה כעתירה מנהלית. נוכח הוראת סעיף 5 (ב) (3א) לתקנות בתי המשפט לעניינים מינהליים (סדרי דין) תשס"א-2000,לפיו יש לפרט בעתירה את: "מקור הסמכות העניינית והמקומית של בית משפט לעניינים מינהליים לידון בעתירה, לרבות הוראות החיקוק המסמיך שלפיו התקבלה החלטת הרשות שנגדה הוגשה העתירה, והפרט בתוספת הראשונה לחוק שלפיו מוסמך בית המשפט לעניינים מינהליים לידון בעיניין זה." התבקש העותר לפרט את מקור הסמכות העניינית של בית משפט זה להדרש לעתירה. טענות הצדדים העותר טוען שבעת הדיון בעתירה האסיר שהגיש, בהסכמת נציגי המדינה, הוסכם כי כותרת העתירה תתוקן ותוגש כעתירה מנהלית. העותר, באמצעות באת כוחו, הגיש כמסוכם עתירה מנהלית, ושילם את האגרה הנדרשת. לשאלת בית משפט זה בדבר הסמכות העניינית השיב העותר כי סעיף 5 לחוק בתי המשפט לעניינים מינהליים, תש"ס – 2000 (להלן: "החוק"), המפרט את סמכותו העניינית של בית המשפט קובע בס"ק 4 כהאי לישנא: " עניין מינהלי או עניין אחר שנקבע בחוק אחר כי בית המשפט לעניינים מינהליים ידון בו"... החוק האחר הנו פקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], תשל"ב – 1971(להלן: "הפקודה"). הפקודה בסעיף ההגדרה מגדירה "אסיר שפוט" – כאסיר פלילי שנגזר דינו. סעיף 62 א' לפקודה מאפשר לאסיר לפנות בעתירה בעניינים הכרוכים למאסרו או תנאי מאסרו ועוד. העותר הנו אסיר הגם שאינו נתון במשמורת שב"ס, מאחר שעוכב ביצועו של רכיב המאסר, אך היינו אסיר פלילי שפוט, הפקודה חלה עליו, והסמכות העניינית של בית משפט זה נקנית מהוראות פקודת בתי הסוהר. בנוסף לכך טען העותר שהמדינה הסכימה כי עניינו יידון במסגרת עתירה מנהלית. העותר נסמך על הסכמת המדינה להגשת העתירה בכותרתה החדשה תוך חיוב בתשלום האגרה. ב"כ העותר מוסיפה וכותבת שככל שבית משפט זה סבור אחרת, מבוקש להורות למזכירות להשיב האגרה שאז תגיש ב"כ העותר את העתירה בשלישית כעתירת אסיר. המשיבה טוענת שיש לדחות את העתירה על הסף מאחר שאין לבית משפט זה סמכות עניינית להדרש לעתירה. דיון והכרעה מהוראת סעיף 5 לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התשס"א -2000 (להלן: "חוק בתי משפט מינהליים"), עולה שנדרשים שני תנאים מצטברים על מנת שבית המשפט ידון בעיניין מסוים כעתירה מנהלית. התנאי הראשון נוגע לזהות הרשות המנהלית שהחלטתה נתקפת, ואילו התנאי השני מתייחס לענייניה של העתירה, באופן שבו כל עניין אשר אינו בא בגדר התוספת הראשונה לחוק, מצוי מחוץ לגדר סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים. רשימת העניינים המפורטים בתוספת הראשונה לחוק הנה רשימה סגורה התוחמת את סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים, אך ורק לאותם עניינים המפורטים במסגרתה. ראו לדוגמה לעניין זה למשל עת"מ (ת"א) 37593-02-18 בר נוי נ' הנהלת אגף רישום והסדר מקרקעין (פורסם בנבו, 19.02.2018). התוצאה היא שאין סמכות להוסיף לרשימה עניין נוסף, מאחר שעניין שינוי הרשימה נתון לשיקולו הבלעדי של המחוקק, ואין לעקוף את סמכויות. דהיינו, הסמכות העניינית של בית משפט זה ביושבו כבית משפט לעניינים מינהליים, תחומה בגבולות החוק. באין הסמיכה בדין –בית המשפט לעניינים מינהליים אינו קונה סמכות. חוסר הסמכות העניינית אינו מאפשר דיון בהליך לגופו. משכך, יש לסלקו על הסף. בעיניין דנן, הממונה על עבודות שירות אינו רשות או גוף הנמנים בתוספת הראשונה, וגם החלטות (או חוות דעת) מכוח סעיף 51(ב)ב 1 חוק העונשין, תשל"ז -1977, וכן מכוח תקנות העונשין (נשיאת מאסר בעבודות שירות) תשע"ב -2011, אשר מכוחן הממונה על עבודות שירות פועל, אינן מנויות בתוספת הראשונה. בנסיבות אלו, אין סמכות לבית המשפט לעניינים מינהליים לידון בעתירה זו ודין העתירה להדחות על הסף מטעם זה. עוד נטען בתשובת העותר כי המדינה הסכימה כי עניינו יידון במסגרת עתירה מנהלית וכך הוגש והעותר נסמך על הסכמת המדינה להגשת העתירה בכותרתה החדשה תוך חיוב בתשלום אגרה. כפי שהובהר כבר לעיל, אין לקבל טענה זו. כאמור, לא ניתן להוסיף על סמכותו העניינית של בית המשפט, ולהקנות לו סמכות מקום שהדין לא נתן הסמיכה כאמור. מדובר בדבר חקיקה קוגניטי, כך שגם לו הייתה ניתנת הסכמה כאמור אין בה בכך להקנות סמכות לבית המשפט לעניינים מינהליים, מקום בו הדין אינו מקנה סמכות כאמור (ר' לעניין זה בג"ץ 8638/03 אמיר נ' בית הדין הרבני הגדול בירושלים (פורסם בנבו, 06.04.2006); בג"ץ 6103/93 לוי נ' בית הדין הרבני הגדול בירושלים (פורסם בנבו 04.09.1994)). לקראת סיום: נוכח דברי ב"כ העותר לפיהם במידה שהעתירה תדחה היא תחזור ותגיש עתירת אסיר, ובאופן כללי בסוגיית הסמכות הנדונה, ראיתי להפנותה לפסק הדין בבג"ץ 7023/11 אלאטרש נ' הממונה על עבודות שירות (פורסם בנבו 07.11.2011) :

...

אשר על כן, דין העתירה לסילוק על הסף בהיעדר סמכות עניינית.

התוצאה היא שהעתירה נדחית.

בהתאם לכך יבקש בית־המשפט למצוא את מוקד התובענה, ואם הוא מצוי בשאלת ביטולה או קיומה של החלטה מינהלית – יעדיף את סמכותו של בית־המשפט לעניינים מנהליים וידחה את התביעה הכספית מחוסר סמכות.

אין בפסק דין זה מעשה בית דין אלא לעניין הסמכות העניינית לשלב זה בו טרם הכריע בית המשפט לעניינים מינהליים בעיניין החלטה המנהלית שלא לתקצב את התובעת.

בית־המשפט ביקש למנוע את הדיון בהצעה להסדר דיוני מקדמי שיחסוך טירחה והוצאות, אך בשל עמדת התובעת לא עלתה בידו.

...

כך נאמר בפרשת צ'רני (ע"א 9379/03 צ'רני נ' מדינת ישראל, פ"ד סא(3) 822, פסקה 23 לפסק הדין (2006): "כיצד יש לסווג תובענה שיש בה יסודות מינהליים ואזרחיים מזה ומזה, ונדרש להכריע האם עניינה הוא, ביסודו אזרחי, או שמא מינהלי. סיווגו הענייני של נושא התובענה אינו תמיד קל. הוא מצריך בחינה החורגת מניסוחן הטכני של עילות התביעה והסעדים המבוקשים בתובענה, ומחייב לא אחת ירידה למהות הסכסוך בין הצדדים, ועמידה על התכלית שלשמה מתבקשת ההכרעה השיפוטית. מלאכת הסיווג עשויה להצריך, לעיתים, בירור נתונים עובדתיים בעלי אופי אובייקטיבי וסובייקטיבי כאחד [...] במצב כזה נדרש להכריע מה מבין היסודות המשולבים בתובענה הוא הדומיננטי, ובהתאם לכך לאתר את הערכאה המוסמכת". גם בעניין חזון ישעיה הדגיש בית המשפט העליון את מורכבות ההכרעה ואת הצורך לאתר מהי באמת השאלה השנויה במחלוקת בין הצדדים (פסקה 6 להחלטה): "שלא בשולי הדברים אציין כי אין לכחד כי קיימים שיקולים כבדי משקל המצדדים בגישת המבקשת לפיה יש לרכז הליכים שבמהותם עוסקים הם, אף על דרך התקיפה העקיפה, בהשגות על החלטות מנהליות לפני בית המשפט לעניינים מנהליים וכי ההפרדה על פי מבחן הסעד יכולה לעורר קשיים [...] על בתי המשפט לבחון היטב תביעות בהן מתבקש סעד כספי ואשר בגדרן משיג התובע על החלטה מנהלית כזו או אחרת של רשות. רק באותם המקרים בהם מדובר בתקיפה עקיפה תוכר סמכותו של בית המשפט האזרחי. ואולם, באותם המקרים בהם הלכה למעשה מדובר בתקיפה ישירה של ההחלטה המנהלית, אין לאפשר עקיפה של הליך העתירה המנהלית, על סדרי הדין הקבועים לגביה, באמצעות ניסוח מניפולטיבי של כתב הטענות.

גם בעניין זה קבע בית־המשפט העליון כי סיווג התביעה מהווה מעשה בית־דין רק מקום שיש פלוגתא פסוקה והכרעה חלוטה במחלוקת של סמכות עניינית של בית־משפט בהליך קודם בשאלת הסיווג, וכך נאמר שם (עניין צ'רני לעיל, פסקה 24 לפסק־הדין): "מקום שההליך השני דומה במהותו להליך הראשון ונוגע, ביסודו, לאותה מחלוקת, ההכרעה בהליך הראשון בשאלת הסמכות העניינית מחייבת כמעשה בית דין גם לצורך ההליך השני, ככל שהדבר נוגע לשאלת הסמכות [....] יוצא, אפוא, כי בנסיבות של זהות מהותית בין שתי תובענות, ומקום שבאחת מהן נפסקה שאלת הסמכות העניינית בקביעה חלוטה, מנוע בעל דין מלהגיש לאותה ערכאה תובענה נוספת דומה מטעמי "מעשה בית דין" בשאלת הסמכות.

תוצאות והוצאות התובענה נדחית מחמת חוסר סמכות עניינית.

המבקשת הגישה ביום 17.8.20 בקשה לסילוק על הסף של בקשת האישור ולחלופין העברתה לבית המשפט לעניינים מינהליים בטענה לחוסר סמכות עניינית.

המבקשת הגישה בקשת רשות ערעור וביום 17.7.22 קיבל בית המשפט העליון את הבקשה וקבע שהמבקשת היא רשות, שבהפעלת אמצעי אכיפה וגביית הוצאות בגין הפעלתם ממלאת המבקשת תפקיד שילטוני, והתשלום הוא "תשלום חובה אחר" כמשמעו בפרט 11 לתוספת השנייה, ועל כן בהסכמת הצדדים נקבע שבקשת האישור שהגישו המשיבים תיתקבל, והתובענה הייצוגית תנוהל נגד המבקשת לפי פרט 11 בתוספת השנייה ובעילה של הפרת חובה חקוקה, ובבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים.

המבקשת טוענת בו-זמנית שחדלה מהגבייה ביחד עם טענתה שלא גבתה, וזאת חרף קביעות בית המשפט שהמבקשת גבתה הוצאות גבייה בנגוד להסדר התחיקתי, שאומצו על ידי בית המשפט העליון.

...

העולה מכל אלה הוא שמדובר בשני שלבים נפרדים – שלב סף שבו נדונה הבקשה לאישור, לפי סעיף 8 לחוק תובענות ייצוגיות, ואם מצא בית המשפט לאשר תובענה ייצוגית, מסתיים שלב הבקשה לאישור, ומכאן ואילך מדובר בתובענה ייצוגית הנדונה כתביעה אזרחית רגילה.

לפיכך, אני דוחה את הודעת החדילה שביקשה המבקשת להגיש ואת בקשתה להאריך את המועד לכך, ואת בקשתה לראות בתשובה שהגישה לבקשת האישור כהודעת חדילה, וחזקה עליי החלטת בית המשפט העליון, לפיה הסתיים שלב הבקשה לאישור ותתנהל תובענה נגד המבקשת על פי פרט 11 לתוספת.

המבקשת תשלם למשיבים הוצאות משפט בסך 2,340 ₪.

וזהו סדר הדברים: העתירה המנהלית כאמור בכתב התביעה, ביום 30.4.17 הגיש התובע עתירה מנהלית במסגרתה עתר לסעד הצהרתי הקובע כי סך של 695,500 ₪ מהחוב ששילם (שהוא הסכום שנצבר לפני שנת 2009, ושעליו חלה, לטענת התובע, היתיישנות) התיישן, ולא היה בסמכות הערייה לגבותו, "ולחייב את הערייה להשיב לעותר את הסכום האמור". במסגרת העתירה טענה הערייה, בין היתר, לחוסר סמכות עניינית לבית משפט לעניינים מינהליים בגדרה של עתירה מנהלית לידון בתביעת השבה.

באשר לטענת ההתיישנות שהועלתה, קבע בית המשפט כי טענה זו לא יכולה לעמוד לעותר, בשל הסדר התשלומים שעליו חתם ביום 16.11.15, אשר מהוה למעשה הודאת התובע בחוב ובהתאם לסעיף 9 לחוק ההתיישנות מביא לתחילת תקופת ההתיישנות מיום זה. עוד נקבע בפסק הדין, כי טענות התובע בעיניין גובה הריבית הן חסרות משמעות באותו המקרה, "נוכח העובדה שהעותר הסכים והתחייב לשלם את כל ומלוא החוב כרשום בספרי הערייה, והחוב בספרי הערייה כולל גם ריבית והצמדה". עוד נקבע, כי חרף ההסכמה בהסדר התשלומים לשמירת זכותו של העותר לפנות לועדת ההנחות או כל ערכאה אחרת לשם הפחתת סכום החוב, התובע לא עשה כן ובחר תחת זאת לשלם את מלוא יתרת החוב (פס' 14-15 לפסק הדין).

...

לטענת התובע הוא שילם בסופו של דבר בגין חובות אלו סך כולל של כ-1,300,000 ₪.

הנה כי כן, בכל הנוגע לתקופה שמחודש ספטמבר 2009 ואילך נדחית התביעה על הסף ואין עוד מקום לדון בתובענה לגופה.

סוף דבר עולה מן המקובץ, כי אין מנוס מקבלת הבקשה ודחייתה של התביעה על הסף.

משהכרעתי כי דינה של התביעה דחייה על הסף, אני מורה לתובע לשאת בהוצאות המשפט של הנתבעת בסך של 6,000 ₪.