ביקורת שיפוטית על הליך חקיקת חוק ההסדרים

עוד באשר לבקורת השיפוטית על הליכי החקיקה של 'חוקי ההסדרים' למיניהם ראו: בג"צ 494/03 עמותת רופאים לזכויות אדם נ' שר האוצר, פ"ד נט(3) 322, 331-330; בג"צ 3106/04 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' הכנסת (טרם פורסם)).

...

מצאנו כי אף אם ביטול הטבות המס פגע בזכות לקניין של תושבי אותם ארבעה יישובים - בלא שקבענו כך - מדובר בפגיעה העומדת בתנאי פסקת ההגבלה.

כן מצאנו, כי לא עלה בידי העותרים להוכיח כי ביטול הטבות המס נעשה תוך פגיעה בזכות לשוויון.

אשר על כן, החלטנו עוד ביום 28.7.03 לדחות את העתירות שלפנינו.

יישום אמות המידה שהותוו בפסיקה לבקורת שיפוטית על הליכי חקיקה, מוביל לגישתי אל המסקנה כי לא נפל פגם היורד לשורשו של עניין בחקיקת הרפורמה ברשות החשמל, המצדיק את התערבותו של בית משפט זה. העותרים טוענים כי עצם חקיקת הרפורמה במסגרת חוק ההסדרים מהוה פגם מהותי משום שמדובר בהליך חפוז ומזורז הכולל תקוני חקיקה רבים ומשום שבשל מאפייניו אלה יש קושי לקיים בהם דיון מקיף וממצה ולגבש לגביהם עמדה מבוססת.

...

טענה זו דינה להידחות.

סעיף 41(ג)(1) לחוק ההסדרים קובע כי "על אף האמור בחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959, מינויו [של יושב הראש הראשון של רשות החשמל – א"ח] יהיה בפטור מלא ממכרז", ובהקשר זה מקובלת עלי טענת המדינה לפיה במקרה הפרטיקולרי הנדון המחוקק כיוון לכך שהפטור הנ"ל יחול גם על הליכים דמויי מכרז כגון ועדת איתור.

בשל כל הטעמים המפורטים לעיל, אציע לחבריי לדחות את שתי העתירות וכן אציע שלא לעשות צו להוצאות בנסיבות העניין.

תוכן עניינים נושא עמוד רקע 4 עקרי התשתית העובדתית 5 העתירות 10 עקרי טענות העותרים 11 עקרי תגובת הכנסת 12 עקרי תגובת הממשלה 14 עקרי תשובות העותרים לתגובות המשיבים 16 דיון והכרעה 16 ביקורת שיפוטית על הליך החקיקה 16 המסגרת הנורמאטיבית, הפסיקה והשתלשלותה 20 עיקרון ההישתתפות 24 אמות המידה לבקורת שיפוטית על הליך החקיקה 26 הדיון הפרלמנטארי – מהותו וחשיבותו 28 עיקרון ההישתתפות במשפט העברי 34 דיון כדבעי 37 חוק ההסדרים – חוק וסדר 39 מן הכלל אל הפרט 41 הסעד 45 אחר הדברים האלה 48 סוף דבר 52 רקע הסדר מס ריבוי דירות (להלן: הסדר המס), המעוגן בפרק י"ב לחוק ההתייעלות הכלכלית (תקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2017 ו-2018), התשע"ז-2016 (להלן: חוק ההתייעלות הכלכלית), מטיל מס יעודי על בעלי מספר דירות ששעור החזקתם בהן עומד על 249% או יותר.

...

תוכן עניינים נושא עמוד רקע 4 עיקרי התשתית העובדתית 5 העתירות 10 עיקרי טענות העותרים 11 עיקרי תגובת הכנסת 12 עיקרי תגובת הממשלה 14 עיקרי תשובות העותרים לתגובות המשיבים 16 דיון והכרעה 16 ביקורת שיפוטית על הליך החקיקה 16 המסגרת הנורמטיבית, הפסיקה והשתלשלותה 20 עקרון ההשתתפות 24 אמות המידה לביקורת שיפוטית על הליך החקיקה 26 הדיון הפרלמנטרי – מהותו וחשיבותו 28 עקרון ההשתתפות במשפט העברי 34 דיון כדבעי 37 חוק ההסדרים – חוק וסדר 39 מן הכלל אל הפרט 41 הסעד 45 אחר הדברים האלה 48 סוף דבר 52 רקע הסדר מס ריבוי דירות (להלן: הסדר המס), המעוגן בפרק י"ב לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2017 ו-2018), התשע"ז-2016 (להלן: חוק ההתייעלות הכלכלית), מטיל מס יעודי על בעלי מספר דירות ששיעור החזקתם בהן עומד על 249% או יותר.

בנוסף, נוכח המסקנה האופרטיבית של חברי לענייננו, מקום בו התנהל הליך חקיקה לאורך קרוב ל- 5 חודשים, והתקיימו שני דיונים בוועדת הכספים שנמשכו כ- 10 שעות, ברור לטעמי כי אין מדובר אך בהגנה על זכותם של חברי הכנסת ליטול חלק בהליך החקיקה ולאפשר להם לגבש עמדה.

ההצבעה בסופו של דבר על החוק דנן, כמו על שאר רכיבי חוק ההסדרים הייתה, כצפוי וכנהוג בהצבעות מסוג זה, על בסיס שייכות קואליציונית.

סוף דבר: נוכח כל המפורט לעיל אילו נשמעה דעתי היינו דוחים את העתירות.

היזדמן לי להעיר לעניין זה במספר מקרים, עוד כיועץ משפטי לממשלה בשעתו וכן בבית משפט זה. כך למשל, בבג"ץ 4927/06 ההסתדרות הרפואית נ' היועץ המשפטי לממשלה (2007) ציינתי, כי "חזות קשה אני חוזה, כי ככל שימשך הליך חוק ההסדרים ולא ישתנה מהותית, חרף פסיקתו של בית משפט זה וחוות הדעת של היועצים המשפטיים לממשלה ולכנסת, עלולות להישאל שאלות גוברות והולכות באשר למידת ההתערבות השיפוטית בסיטואציות של 'כאילו'; וזאת לא כדי לפגוע בכנסת – אלא כדי לחזקה ולהגן עליה מפני זילות עבודתה החיונית, החשובה וההכרחית במשטר הישראלי". בנוסף, בעע"מ 4105/09 עריית חיפה נ' עמותת העדה היהודית הספרדית בחיפה (2012), פסקה ב', הטעמתי בהקשר זה של חוק ההסדרים, כי "יש דרך קצרה וארוכה ויש ארוכה וקצרה; הראשונה – שפירושה חקיקה חפוזה ופגומה, והשניה – שפירושה הליך חקיקה מסודר וסופו חוק מתוקן, דבר נאה ומתקבל. בשכל הישר, השניה עדיפה; ובנדון דידן בקלות יכול היה המחוקק לפטור אותנו מעונשו של נושא זה, גם אם 'הכל פוליטיקה'". כן ראו הערותיי בבג"ץ 8425/04 אדם טבע ודין-אגודה ישראלית להגנה על הסביבה נ' הוועדה הארצית לתיכנון ובניה של תשתיות לאומיות (2008), פסקה ב'; [בג"ץ 1195/10]מרכז השילטון המקומי נ' הרשות הממשלתית למים ולביוב (2014), פסקה ס"ד); ובג"ץ 8749/13 חה"כ סתיו שפיר נ' שר האוצר שניתן זה עתה (13.8.17) (להלן עניין סתיו שפיר).

אטעים בהסכמה, כדברי השופט סולברג בפיסקה 40 בעיניין ריבוי הדירות, כי "ביקורת שיפוטית על הליכי החקיקה אינה 'לעומתית' כלפי הכנסת; היא בעדה. היא נעשית תוך הקפדה על איזון עדין וזהיר להבטחת עצמאותה של הכנסת, רום מעמדה ודרכי פעולתה". אכן, שם הודגש כי אין התיק עוסק בבקורת על תוכן החוק, אך גם בעניינינו הדגש לאמיתו אינו תוכני, אלא מושם על המסגרת של חוקי יסוד, ומעמדם ככאלה, כטכסטים חוקתיים.

...

מצרף אני לפיכך את דעתי להשקפת חברתי וחברי, שהגיעו למסקנה שאכן בנסיבות שלפנינו בכינון התיקון נעשה לכאורה שימוש לא נאות בהליך – בעת שהוא כונה: הוראת שעה.

ג) אם התיקון נעשה שלא בתום לב, במשמעותו ובנפקותו המשפטית העמוקה של מושג זה (עילה זו היא הבסיס לסעד "התראת הבטלות" לעתיד, שעליו החלטנו בפסק דין זה).

העולה מכל המקובץ מלמד כי יש מקום לתוצאה אותה הציע חברי, המשנה לנשיאה (בדימ'), השופט א' רובינשטיין, מטעמיו ומהנימוקים הנוספים שפורטו על-ידי חברתי וחברי וכן על-ידי בחוות דעת זו. לסיום אדגיש כי הנני מקווה שהתראת הבטלות לעתיד, אותה הוצאנו כאן – תרתיע, ולא יהיה צורך לממשה כדי להבטיח את: כבוד הכנסת ועצמאותה, שמירת מעמד האופוזיציה ומרכיבי הקואליציה, והכל למען ביצור הדמוקרטיה הישראלית.

הדרישה בפיסקת ההגבלה כי הפגיעה תיעשה "מכח חוק" אינה מתיישבת עם פגיעה מכוח "חוק ההסדרים", המהוה הליך חקיקה מואץ שאינו עונה לדרישת חוק היסוד כי הפגיעה בזכות חוקתית תיעשה מכח חוק.

אכן, "תפקידה של הבקורת השיפוטית על הליך החקיקה אינו להבטיח כי בכנסת יתקיים הליך חקיקה אופטימאלי. תפקידה של הבקורת השיפוטית על הליך החקיקה אף אינו להבטיח כי יתקיים בכנסת דיון אחראי ושקול בכל הצעת חוק. תפקידה של הבקורת השיפוטית על הליך החקיקה הנו להגן מפני פגיעה קשה וניכרת בעקרונות היסוד של הליך החקיקה במשטרנו הפרלמנטארי והחוקתי" (ענין ארגון מגדלי העופות, בעמ' 42, 54; ראו גם: בג"ץ 761/86 מיעארי נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד מב(4) 868, 873 (1989); בג"ץ 4927/06 ההסתדרות הרפואית בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה (לא פורסם, 25.9.2007)).

...

כדעת חברי השופט מלצר, אף אני סבור כי הזכות לקצבה היא בעלת מאפיינים קנייניים וכי באופן עקרוני פגיעה בקצבת הפרישה עשויה להוות פגיעה בזכות הקניין המוגנת במשפט החוקתי.

סיכומו של דבר, כאמור, מצטרף אני לדעת חבריי כי דין העתירה להידחות.

המשנה לנשיאה לפיכך, התוצאה היא כאמור בפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה. ניתן היום, ז' בשבט התשע"א (12.1.2011).