בין הפקעה לאיחוד וחלוקה פרשנות פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור)

לחלופין, טענה המבקשת, כי גם אם בית המשפט ימצא לנכון לקבוע, כי המשיבה עומדת בתנאי סעיף 20(2) לפקודת הקרקעות – רכישה לצרכי ציבור, יש לקבוע כי רק חלק מיזערי מההפקעות בוצעו לשם בניית דרכים וכי אין זה הופך את כל ההפקעות לחוקיות על פי סעיף זה. לחלופין נטען, כי הפטור מתשלום פצויי הפקעה מוגבל עד 25% מהשטח המופקע ולא ל- 40% בהתאם להוראות חוק התיכנון והבניה.

ועוד נקבע, כי ניתן לתת פיצוי במסגרת התכנית, על ידי העלאת שווי המקרקעין שנותרים בידי הנפקע, גם אם שטחם האופקי קטן, באלו המילים: "נטילת קרקעות לצרכי ציבור במסגרת תכנית איחוד וחלוקה, כפופה למיגבלה של איסור הפקעה ללא פיצוי של למעלה מ-40% משטח המקרקעין. ואולם, הפצוי במסגרת תכנית כזו יכול להנתן, כפי שנקבע בפסיקה, מאז פרשת בר, גם בהעלאת שווי המקרקעין באמצעות התכנית. קביעה כזו לא תהווה מחסום מפני המשך פיתוחם של מקרקעין בהיעדר מקורות כספיים למימון ההפקעה. פרשנות זו אינה פוגעת בבעלי הקרקעות ותכנית כזו בדרך כלל מיטיבה הן עם הציבור והן עם בעלי הקרקעות". על עקרון זה חזר בית המשפט העליון בעע"מ 5736/08, שמואל אחימן נגד עריית כפר-סבא (פורסם בנבו, ניתן ביום 17.7.11), שם נקבע: "נקבע בהילכת בראון, כי יש להיתחשב לצורך חישוב הפצוי גם בתמורה הנתנת לבעלים בצורה אנכית, דהיינו באמצעות הגדלת אחוזי הבניה על קרקעותיהם... אינני רואה איבחנה בענין זה כאשר מדובר בנטילה של 70% מקרקעות הבעלים ובילבד שהבעלים אכן פוצו בגין הנטילה, מעבר ל 40%, גם אם הפצוי ניתן באמצעות הגדלת אחוזי הבניה על הקרקע". (וכן ראה ע"א 10278/09 יונתן אשכול נגד הוועדה המקומית לתיכנון ולבניה רעננה ( פורסם בנבו, ניתן ביום 18.7.11)).

שהרי, כלל בסיסי הוא כי כאשר קיימים בעלי זכויות נגזרות במקרקעין, כגון שזכות הבעלות כפופה לזכות חכירה, שכירות או דיירות מוגנת, יתחלקו פצויי ההפקעה בין בעלי הזכויות השונים.

...

סוף דבר לאור כל האמור לעיל, אני קובעת כי בהינתן העובדה כי בוצעה הפקעה של חלק ממקרקעין מכוח הוראות חוק התכנון והבניה, בשטח בשיעור של 40.85% משטח המגרש בו החזיקה המבקשת, ובהינתן העובדה כי יתרת המקרקעין הושבחה בשיעור העולה על שווי פיצויי ההפקעה עד לתקרה של 40% משווי המקרקעין – תקרת הפטור על פי חוק התכנון והבניה, אין המבקשת זכאית לפיצוי בגין הפקעת שיעור זה. אשר לפיצוי בגין היתרה העולה על שיעור הפטור, שהיינו 0.85%, המדובר בשיעור המקים זכות לפיצוי מכלל השטח שהיה בחכירת המבקשת, כיחידת מגרש אחד, וזאת בהתאם לקביעת השמאי מטעם בית המשפט – מר ברזילי, כמפורט בעמודים 33-35 לחוות דעתו, בסך של 48,277 ₪, נכון ל- 20.11.1995.

בהתאם לאמור אני מורה על העברת עותק מפסק דין זה לידי המינהל, שמא יש רלבנטיות לתוצאה זו במישור היחסים הפרטי שבין המינהל למבקשת.

ככל שלא תוגש כל תביעה ו/או דרישה מטעם המינהל בנדון, בתוך 60 יום מיום מסירת פסק הדין לידי המינהל, ישלמו המשיבים למבקשת את פיצויי ההפקעה שנפסקו בצירוף הפרשי הצמדה וריבית מיום 20.11.1995 התביעה בעיקרה נדחית, למעט שיעור הפיצוי שנקבע, כמפורט לעיל, עליו היו המשיבות נכונות להידבר כבר בראשית ההליכים אשר התקיימו בתיק זה. משנדחתה התביעה בעיקרה ומקום בו חשפה התביעה את המשיבות לעלויות התדיינות גבוהות במיוחד, נוכח העמדת התביעה על סכום פיצוי מופרך של 23 מיליון ₪, ובהינתן התוצאה לעיל, ראיתי לנכון לחייב המבקשת בהוצאות המשיבות בסך של 30,000 ₪.

עובר לכריתת החוזה, הקרקע בשלמותה הייתה רשומה בבעלות המשיב, ולצד בעלותו בחלקה, נרשמו בפנקס הזכויות שתי הערות, לפי סעיפים 5 ו- 7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, בדבר הכוונה להפקיע חלק מהקרקע לטובת "חברת נתיבי ישראל – החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ". מהפרסום שנעשה בילקוט הפרסומים, ואשר מכוחו נרשמו ההערות האמורות, עולה, כי השטח אליו התייחסה ההודעה על הכוונה להפקיע חלק המקרקע, הוא שטח של 59 מ"ר בלבד.

תכנית איחוד וחלוקה היא אחד מהכלים, שרשויות התיכנון עושות בהם שימוש לצורך רכישת קרקעות לצרכי ציבור.

במילים אחרות, ומבלי לקבוע מסמרות בשלב מוקדם זה של ההליך, אותן אשאיר לדיון בתביעה העיקרית, הנני סבור, שלכאורה, הפרשנות שיש לתת להוראות החוזה שנכרת בין הצדדים, בדבר הפקעות שתבוצענה "בעתיד" לצרכי ציבור כלשהם, כוחן יפה כל עוד הקרקע שהמבקש רכש מאת המשיב, שומרת על יעודה החקלאי.

...

על כן, אין אני מקבל טענת באת כוח המשיב, כי תכנית איחוד וחלוקה אינה תכנית מפקיעה.

סוף דבר אשר על כל האמור לעיל, ולאחר שקיימתי דיון במעמד הצדדים, הנני דוחה את בקשת המבקש למתן צו מניעה זמני נגד המשיב.

הנני מחייב את המבקש לשלם למשיב הוצאות הבקשה בסכום כולל של 5,850 ₪.

המבקש קיבל ביום 03/11/20 ממהנדס המשיבה 1 (להלן: "הוועדה"), הודעה בדבר פירסום הפקעות לפי סעיפים 5 ו- 7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור ) 1943 (להלן: "הפקודה").

עוד בעיניין זה טען המבקש כי נוכח הפגיעה החמורה הצפויה בזכותו להליך הקודם, יש לאמץ פרשנות דווקנית ומצמצמת של הוראות הפקודה והחוק, כזו שיהא בה כדי לשמור על זכויותיו הקנייניות.

עוד טען המבקש כי הפגיעה בו מתבטאת הן בפגיעה בזכותו הקניינית והן בזכותו לשויון, שכן, הפקעת חלקתו בשלב מוקדם זה מפלה אותו לעומת בעלי קרקעות אחרים בשטח התוכנית ולפגיעה בעקרון השויון שני נדבכים: הנדבך הראשון הנו הפקעת חלקתו כחלקה יחידה ללא מיצוי הליך תיכנוני של איחוד וחלוקה.

אשר לטענה שסעיף 6.4 להוראות התוכנית מקנה זכות להפקעת שטחים לצרכי ציבור, טען שאין בהוראה זו מאומה, שעה שתא שטח 500 נכלל במפורש בהוראות התוכנית במיתחם התיכנון לאיחוד וברי הוא כי הצורך באישור תוכנית האיחוד במסגרת תוכנית המתאר כתנאי להקמת המתקן ההנדסי, יכול לרוב לייתר את ההפקעה דנן לפי פקודת הקרקעות, שעה שבמסגרת תוכנית האיחוד, יופרש (ולא יופקע) השטח שיועד למיתקן ההנדסי וירשם על שם הרשות המקומית או מי מטעמה, כך שהקמתו לא תחייב נקיטה בהליכי הפקעה לפי פקודת הקרקעות.

...

נוכח כל האמור לעיל, לא נמצאה הצדקה למתן צו ביניים כפי שנתבקש.

סוף דבר, הבקשה נדחית.

המבקש ישלם לכל אחת מהמשיבות בנפרד, הוצאות בסכום כולל של 5000 ₪ (יחדיו 10000 ₪).

אחרי ככלות הכל אין איסור בהוראות חוק התיכנון והבניה בעיניין הפקעות, על הפקעה בשיעור העולה על 40%; קיים פטור מתשלום פיצויים עד תקרה זו (ראו סעיף 190 לחוק התיכנון והבניה כשהוא נקרא יחד עם סעיף 20(2) לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943).

בין אם מדובר בהפקעה ובין אם בסמכות עצמאית מכוח חוק התיכנון והבניה, נראה כי בית המשפט יבחן את תחולתו של הסדר מסוים שבדין ההפקעה על הפרשה לצרכי ציבור בתכנית איחוד וחלוקה, כל עת שתתעורר ותבוא סוגיה כזו לפניו, בהתאם לנסיבות העניין, כפי שנעשה בעיניין בראון (ראו גם קמר, שם בעמ' 145 ולפיו יחולו מיגבלות פרק ח' לחוק התיכנון והבניה בעיניין הפקעות "אלא אם כן ראוי לפרש כלל מסוים של האיחוד וחלוקה כדוחה את ההסדר הכללי הקבוע בפרק ח' לחוק").

על פי הפסיקה וכפי שחזר בית המשפט וקבע גם בעיניין מראות ירושלים, "בידי הרשות ברירה לבחור בין שתי דרכים להשגת קרקעות לצורכי ציבור: הפקעה או הפרשת מקרקעין במסגרת הליך איחוד וחלוקה מחדש". כמו כן, "יתרונה של הנטילה במסגרת תכנית איחוד וחלוקה כאמצעי לרכישת קרקעות לצורכי ציבור תוך צימצום העלויות הציבוריות הכרוכות בכך, נתפס על ידי בית המשפט כשיקול לגיטימי וראוי העשוי להצדיק כשלעצמו את הבחירה במסלול זה והעדפתו על פני הפקעתה של הקרקע" (דנה וזינגר שם בעמ' 1165).

...

לא מצאתי ממש גם ביתר טענות העותרים והן נדחות (לרבות הטענה בעניין תכנית תא/3700).

אשר לחלקה הנוסף של העתירה בגין אי הכללת חלקות 99, 108 ו- 273 בגוש 6632 בטבלת האיחוד וחלוקה - בדין נדחתה התנגדות העותרים בהחלטת הוועדה המחוזית מיום 9/3/20, מהטעם שחלקות אלה "נקבעו לאיחוד וחלוקה במסגרת תכנית תא/3388ב' המצויה בהליכים בפני וועדת ערר. המתנגדים לא סיפקו הסבר מדוע יש לכלול זכויות עבור אותו תא שטח שכבר קיבל זכויות בתכנית אחרת". לא מצאתי ממש בטענות העותרים בעניין זה והן נדחות.

סוף דבר מכל אמור, העתירה נדחית.

זאת ועוד, העיריה עצמה מודה בפה מלא כי ייעודם של המקרקעין שונה במסגרת תכנית ח/500 במובן זה שבעלי הקרקעות יזכו לקבל אגב תכנית איחוד וחלוקה מחדש, מיתחם של זכויות סחירות, הגם שמבחינה פיזית, ייעודם של המקרקעין היה ונותר שטח צבורי פתוח.

אין אפוא מקום וגם לא הצדקה, להוסיף לזכותה של הרשות המפקיעה, בדרך של פרשנות יצירתית, גם תשלומי ריבית על פצויי ההפקעה שישולמו לידיה כמחיר סטאטוטורי בגין רכישת המקרקעין מחדש על ידי הבעלים המקורי.

לשם השוואה, במסגרת תיקון משנת 2010 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: "הפקודה"), נקבע בס' 14(2)(ב) לפקודה, העוסק במקרה שבו חזר בו שר האוצר מכוונת הפקעה, כי אם בעל המקרקעין שהופקעו מבקש לקבל את המקרקעין חזרה לידיו, עליו להשיב לשר האוצר את סכום הפיצויים שקבל בעד הקרקע "כשהוא צמוד למדד לפי שיעור עליית המדד ממועד קבלת הפיצויים ועד מועד החזרתם בפועל, בתוספת ריבית צמודה בגובה מחצית השעור שנקבע, לעניין ההגדרה "הפרישי הצמדה וריבית" לפי חוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א-1961 .

...

ראה גם עע"מ 9554/10 הוועדה המקומית לתכנון ובניה חדרה נ' חליפיו של יעקב רויכמן ז"ל (פורסם בנבו, 29.01.2013): "עמדתי היא, אפוא, כי אם בית המשפט הגיע למסקנה כי הרשות זנחה את מטרת ההפקעה, או אז שינוי ייעוד המקרקעין אינו תנאי להשבת המקרקעין לבעליהם המקוריים. ביטול ההפקעה הוא סעד שבית המשפט מוסמך לתת כאשר מוכחת לפניו זניחת מטרת ההפקעה. סעד זה הוא במישור הקנייני. על כן כאשר בית המשפט מורה על ביטול ההפקעה הוא אינו מתערב בשאלה התכנונית של ייעוד המקרקעין אלא בוחן את התנהלות הרשות שהפקיעה את המקרקעין, בהתאם לכללי המשפט המנהלי." (בפסקה 8 (כב' הנשיא א' גרוניס)).

בנוסף לכל האמור לעיל, העיריה כפופה לחובה לנהוג בהגינות כלפי הציבור בכלל, וכלפי העותר בפרט: "אבן פינה היא בדיני המינהל הציבורי שהרשות המינהלית, בהיותה נאמן של הציבור, חייבת לנהוג בהגינות. ... חובת ההגינות חלה על הרשות, בראש ובראשונה, כלפי הציבור. זוהי חובה של נאמן כלפי הנהנה. אך בפועל, כיוון שהציבור מורכב מבני-אדם, החובה אינה חלה רק כלפי הציבור, כגוף ערטילאי, אלא היא חלה גם כלפי כל אדם." (בג"ץ 164/97 קונטרם בע"מ נ' משרד האוצר אגף המכס והמע"מ, פ"ד נב(1) 289, 320 (1998) (כב' השופט י' זמיר)).

סיכומו של דבר, מכל הטעמים אשר פורטו לעיל, דרישתה של העיריה לתשלום ריבית ביחס לפיצויי ההפקעה- בטלה ומבוטלת והעיריה אינה רשאית להתנות את השבת המקרקעין לעותר בתשלום ריבית שכזו.