ביטול החלטת שר הפנים בעניין איחוד משפחות: ביקורת שיפוטית

ריבוי נישואין הוא טעם סביר ומקובל לסרוב לבקשות לאיחוד מישפחות, והוא אף מהוה עילה לביטול מעמד בישראל שהוענק זה מכבר לבן זוג זר מכוח בקשה לאיחוד מישפחות שאושרה.

זאת ועוד, מדיניות שר הפנים שלא להתיר כניסה לישראל כאשר ברקע לנישואין בין בני הזוג המדובר קיים תא משפחתי ביגמי, נעוצה בחקיקה הרואה את תופעת ריבוי הנישואין והשלכותיה החברתיות כראויות לגינוי והיא זכתה לאישור בית משפט זה. בעיניין זה אין חשיבות לעיתוי יצירת הקשר הביגמי ולשאלה באיזו בת זוג מדובר.

מכאן גם נובע כי הבקורת השיפוטית על החלטות השר בעת שימוש בסמכותו האמורה, מצומצמת למקרים יוצאי דופן בהם נפל פגם חמור (בג"ץ 431/89 קנדל נ' שר הפנים, פ"ד מו(4) 505, 520 (1992); בג"ץ 2629/03 איבשין נ' שר הפנים, פסקה 8 (28.9.2008); בג"ץ 2386/11 צאלח נ' מנהל הלישכה האזורית למנהל אוכלוסין, פסקה 40 (14.12.2017)).

דברים אלו נכונים על דרך קל וחומר שעה שמדובר בהחלטה על מתן אשרה מטעמים הומנטריים – לפנים משורת הדין – לגביה שיקול דעתו של שר הפנים הוא רחב במיוחד (בג"ץ 3840/13 פלוני נ' משרד הפנים, פסקה 9 (30.11.2015); בג"ץ 4380/11 פלונית נ' מדינת ישראל – שר הפנים, פסקה 30 (26.3.2017); בר"מ 7938/17 פלונית נ' רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול, פסקה 10 (13.9.2018)).

וכך נקבע בעיניין עע"מ 6024/11 אלסעודי נ' משרד הפנים (25.12.2012) (להלן: עניין אלסעודי): "לגוף העניין, בית משפט זה אישר לא אחת את מדיניות המשיב שלא לאשר בקשות לאיחוד מישפחות במקרים של ריבוי נישואין. הרציונל שבמתן אשרה או רישיון לתושב זר הנשוי לאזרח ישראלי, מטרתו לאפשר לבני הזוג להתאחד ולנהל חיי מישפחה תקינים יחדיו. על פי עמדת המחוקק הישראלי, חיי מישפחה תקינים הם חיים זוגיים וקיומה של ביגמיה שולל מיניה וביה טעם מרכזי זה. הובהר בפסיקה כי ניהול חיים משותפים עם יותר מאישה אחת הוא טעם סביר לדחיית בקשה לאיחוד מישפחות:

...

מנגד המשיבים טענו כי דין העתירה להידחות בהיעדר עילה להתערבות שיפוטית.

דיון והכרעה לאחר עיון בטיעוני הצדדים ושמיעתם לפנינו, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הערעור להידחות וכך אציע לחבריי שנעשה.

על פניו אפוא, לו הבקשה הייתה מבוססת על סעיף 3 להוראת השעה, היא הייתה נדחית, כפי שההליך המדורג שהחלו בו המערערת ובעלה הופסק בשנת 2008 בשל היחסים הביגמיים שמנהל הבעל עם האישה הנוספת (וראו עוד בעניין זה: עע"מ 4119/15 אלקנבר נ' רשות האוכלוסין וההגירה – משרד הפנים, פסקה 25 (9.12.2018)).

ההחלטה ודאי אינה מצדיקה התערבות בית משפט זה. בשים לב לכל האמור, לטעמי דין הערעור להידחות תוך חיוב המערערת בהוצאות בסך של 3,000 ש"ח לטובת המשיבים.

פסיקתו של בית משפט זה שדנה ב"חריג ההומניטארי" הבהירה כי שיקול דעתה של הועדה ההומניטארית, ובהמשך לכך שיקול דעתו של המשיב בעניינים מסוג זה, הם רחבים ביותר ושהיקף הבקורת השיפוטית על עניינים מעין אלו אמור להיות מצומצם (ראו למשל: עניין עכל, בפיסקה 10; בג"ץ 3840/13 פלוני נ' מדינת ישראל, פסקה 9 (30.11.2015) (להלן: בג"ץ 3840/13); בג"ץ 5026/13 פלוני נ' שר הפנים, פסקה 15 (10.6.2015)).

על כן, בית משפט זה יפעיל ביקורת שיפוטית על החלטות השר בעניינים הומנטאריים אשר סוטות באופן מובהק מהאיזון בין השיקולים הנ"ל. מבט השוואתי – לשם ההשוואה, ניתן להוסיף – ולו ממעוף הציפור – כי עמדת היסוד הגורסת כי אף החלטות המתקבלות בעינייני הגירה מטעמים הומנטריים הן החלטות מינהליות לכל דבר ועניין, אשר כפופות לבקורת שיפוטית, אינה מיוחדת למשפט הישראלי.

מסקנה זו המתחייבת מאופיו ההומניטארי של החריג אף עולה מפורשות מדברי ההסבר לתיקון מס' 2: "מוצע לקבוע סייג נוסף להגבלה האמורה, שייתן מענה במקרים הומנטאריים מיוחדים... הסייג יאפשר לשר הפנים, בהמלצת הועדה המקצועית, לאשר מתן היתר שהייה בישראל לתושבי איזור שהם בני מישפחה של מי ששוהה כדין בישראל, אשר אינם עומדים בתנאים לתחולת הסייגים שבסעיפים 3 ו-3א להוראת השעה ואשר מתקיימות לגביהם נסיבות הומניטריות מיוחדות". סוף דבר נוכח כל האמור לעיל, אני סבורה שדין העתירה להיתקבל.

הזיקה בין החריגים המנויים בסעיף 3, 3א, 3ב ו-3ג לחוק לבין האמור בהוראת סעיף 3א1 לחוק סעיף 3א1 לחוק הוראת שעה הוא סעיף-סל, שהוכנס לחוק כדי "לאזנו" חוקתית – בהתאם להצעות שהועלו בנושא בעיניין עדאלה, שם המשנה לנשיאה, השופט מ' חשין התבטא מפי דעת הרוב (בפסקה 126 לחוות דעתו) כך: "...נבקש להוסיף ולציין כי טירדה את דעתנו העדרה של הוראה שנועדה למקרים הומנטאריים מיוחדים. לשון אחר: חסרה בו בחוק הוראת-חריג שלפיה יותר לו לשר הפנים - משנמצא לו צורך הומניטרי מיוחד ומשהוסר כל חשד לסיכון בטחון - לשקול מתן היתר לכניסתו של תושב האיזור לישראל. חסר זה אין בו אמנם כדי להביא לביטול החוק, ברם דומה שראוי לה למדינה כי תשקול להוסיף לחוק חריג מעין זה, במתכונת זו או אחרת. וכפי שנאמר בפרשת סטמקה, שם, 794: "מדיניות נעדרת חריגים כמוה כמכונת-מְסַבִּים בלא שמן לַהֲסִיכָה. מה זו האחרונה לא תפעל ותישרף במהרה, כן דין המדיניות". (שם, בעמ' 455).

כך, למשל, אם על פי סעיף 3 לחוק שר הפנים רשאי לפי שיקול דעתו להתיר איחוד בני זוג בישראל לגבי תושב איזור שגילו מעל 35 שנים ולגבי תושבת איזור שגילה מעל 25 שנים על דרך של אישור בקשה למתן היתר לשהייה בישראל בידי מפקד האיזור – לא ניתן, לדעתי, באמצעות סעיף 3א1 לחוק – להעניק למבקשים כאלה, שאינם עונים מסיבה כלשהיא על תנאי סעיף 3 לחוק, מעמד שהוא מעבר לזה שהיה ניתן להם על פי סעיף 3 לחוק.

...

יחד עם זאת נראה לי שסעיף-סל זה מוגבל על דרך הכלל בסעדים שניתן להעניק לחריגים האחרים בהקשרים המוסדרים בהם.

מן הכלל אל הפרט הוועדה המקצועית הפועלת מכוח סעיף 3א1 לחוק – לאחר דיונים ותהפוכות והחלטות שונות (שניתנו חלקן בדעות רוב ומיעוט) – הגיעה בסוף הדרך למסקנה כי מתקיימים בעותרות 2 ו-3 טעמים הומניטריים מיוחדים.

על אף האמור נראה לי שראוי כי הצו-על-תנאי שהוצא לגביה יהפוך למוחלט וכי היא תישאר במעמד של בעלת רישיון לישיבת ארעי בישראל מסוג א/5.

הועדה המליצה לשר הפנים לדחות את הבקשה, וביום 19.7.2017 ניתנה החלטת שר הפנים, שבה נקבע בין היתר כדלקמן: "לאחר עיון בהמלצתה של הועדה החליט שר הפנים לדחות את הבקשה, באשר לא מתקיימות נסיבות הומניטאריות מיוחדות, כהגדרתן בס' 3א1 לחוק האזרחות [...], המצדיקות מתן רישיון לישיבת אירעי/ היתר שהייה למוזמן.

הטעמים לדחיית הבקשה: הבקשה היא בקשה רגילה לאיחוד מישפחות שהיא כשלעצמה אינה מהוה טעם מיוחד כאמור בסעיף 3א1 לחוק.

לטענת העותרים, בנסיבותיו של העניין דנן, ובייחוד לנוכח טובתן של בנות העותרת מנישואיה הקודמים, החלטת שר הפנים אינה סבירה, ופוגעת באורח בלתי-מידתי בזכות לחיי מישפחה של העותרים.

בהחלטות כגון דא, "שיקול הדעת המסור לשר הפנים הוא רחב במיוחד", ומשכך הקף הבקורת השיפוטית על ההחלטות מצומצם (בג"ץ 1905/03 עכל נ' משרד הפנים, פסקה 10 וההפניות המובאות שם (5.2.2010); כן ראו: בג"ץ 5026/13 פלוני נ' שר הפנים, פסקה 15 (10.6.2015)).

בנסיבות העניין, חרף ההשלכות הלא מבוטלות של ההחלטות על חייהם של העותרים, אין לומר שזהו מקרה חריג וייחודי הנבדל במידה מספקת ממקרים אחרים באופן שמאפשר היתערבות שיפוטית בו (ראו והשוו למשל: עע"פ 5037/08 חליל נ' שר הפנים (19.12.2017)).

...

על רקע האמור בתגובת המשיבים, כי העתירה במתכונתה הנוכחית התייתרה, נעתרתי לבקשה מוסכמת מאת ב"כ הצדדים ואפשרתי לעותרים להגיש עתירה מתוקנת (החלטתי מיום 16.1.2018).

מנגד, טוענים המשיבים, כי החלטת שר הפנים סבירה וכי אין עילה להתערבות שיפוטית בה. דין העתירה להידחות בהעדר עילה להתערבות בהחלטת שר הפנים.

השופטת ד' ברק-ארז: אני מסכימה כי דין העתירה להידחות.

בפסק הדין, היתקבל ערר של המשיבים על החלטה של משרד הפנים לבטל את רישיון הישיבה בו החזיקה המשיבה 2 (להלן – המשיבה) מכוח ההליך המדורג לאיחוד מישפחות, ולהפסיק את ההליך האמור.

בסעיף 3ד לחוק נקבע, כי לא יינתן היתר לשהייה בישראל או רישיון לישיבה בישראל, לתושב איזור, אם קבע שר הפנים, "בהתאם לחוות דעת מאת גורמי הבטחון המוסמכים, כי תושב האיזור או המבקש האחר או בן משפחתם עלולים להוות סיכון ביטחוני למדינת ישראל". יש ממש בטענת המערערת, כי בהפעילו את הסמכות להחליט אם ליתן מעמד לבן זוג זר הנשוי לתושב או אזרח ישראל, יש לשר הפנים שיקול דעת רחב (בג"ץ 758/88 קנדל נ' שר הפנים, פ"ד מו(4) 505 (1992); בג"ץ 3373/96 זעאתרה נ' שר הפנים (16.10.1996)).

עם זאת, החלטה כאמור אינה חסינה מביקורת שיפוטית.

ברם, גם אם אניח, כי במסגרת שיקול הדעת הרחב הנתון לרשות בהחלטות מן הסוג הנידון במקרה הנוכחי, היא רשאית לשקול שקולי תקנת הציבור, דוגמאת השיקול לפיו "המדינה לא תיתן יד למהרסיה" (בג"ץ 562/86 אל חטיב נ' הממונה על מחוז ירושלים במשרד הפנים, פ"ד מ(3) 657 (1986), בעמוד 661), במקרה זה עוצמתם של השיקולים הנטענים, כעולה מן הדיון לעיל, אינה קרובה לבסס את ההחלטות שהתקבלו בעיניינה של המשיבה.

...

אעמוד עתה על הטעמים ביסוד מסקנה זו. המשיבה היא ילידת שנת 1976.

נוכח האמור, אף אין בידי לקבל את הטענה מרחיקת הלכת שהעלתה המערערת, לפיה קבלת החלטה אחרת על ידי משרד הפנים, הייתה סותרת "עקרונות יסוד בדבר ריבונות המדינה, היותה של המדינה יהודית ודמוקרטית ו[..]אינטרסים חשובים אחרים של המדינה". אכן, בפסיקה קרובה פירש בית המשפט העליון הוראת דין, שעניינה שחרור בערובה של שוהים בלתי חוקיים המצויים במשמורת, באופן המתיר להביא בחשבון שיקולי אינטרס ציבורי, אף ששיקולים כאמור לא הופיעו באופן מפורש בהוראת הדין הרלוונטית (סעיף 13ו(ב) לחוק הכניסה לישראל; ראו בר"ם 173/03‏ ‏מדינת ישראל - משרד הפנים נ' סלאמה (9.5.2005), בפסקה 9 לפסק הדין).

נוכח כל האמור, הערעור נדחה.

היא החלה בהליך איחוד מישפחות עם הבעל הראשון אך התהליך לא הושלם עד לפטירתו בשנת 2009.

העתירה שלפני היא לביטול החלטת ועדת ההשגה.

כידוע, שיקול דעתו של שר הפנים במתן אשרה ורישיון ישיבה לפי חוק הכניסה לישראל, תשי"ב – 1952 למי שהוא או היא ידוע או ידועה בציבור של ישראלי או ישראלית כפוף לבקורת שיפוטית אך "תפקידו של בית המשפט המינהלי, בדומה לבית המשפט הגבוה לצדק, בעת שהוא מקיים ביקורת שיפוטית על מעשי הרשות המנהלית, הוא לבחון את תקינות המעשה המינהלי ולוודא שהסמכות הופעלה על-ידי הרשות בגדרי סמכותה, משיקולים עינייניים ובמתחם הסבירות הפתוח לפניה. בית המשפט המינהלי אינו אמור לשים עצמו בנעלי הרשות המנהלית ולבצע במקומה את המטלות המוטלות עליה." (עע"מ 9018/04 סאלם מונה נ' משרד הפנים, (פורסם במאגרים, 12.9.05) פסקה 11) ר' גם עע"מ 10811/04 סורחי נ' משרד הפנים, פ"ד נט (6) 411, 416 (2005)).

מכאן שעל העותרים להראות כי קמה אחת מעילות ההתערבות של בית המשפט בהחלטה המנהלית ובמקרה שבפנינו בהפעלת שיקול הדעת הרחב המוענק לשר הפנים בהחלטותיו האם להעניק אשרה ורישיון ישיבה ובהתערבות בהחלטה שניתנה על ידי ועדת ההשגה שדנה בהשגה על החלטה זו. הנוהל לטפול במתן מעמד לבן זוג זר של אזרח ישראלי קובע תהליך שנמשך כארבע שנים שבו מתחדשת מדי שנה האשרה.

הוא מונה את המסמכים שנדרשים לצורך הטפול בבקשה וביניהם מציין כי נידרשות 'הוכחות לקשר ולחיים משותפים (תמונות משותפות, מכתבים מקרובי מישפחה וחברים, חוזה שכירות, חשבונות משותפים וכל מיסמך אחר שיידרש, עפ"י שיקול דעת הלישכה, בהתאם לנסיבות המקרה)". בנוסף נידרש בנוהל כי יומצאו מכתבים והמלצות מבני מישפחה וחברים לגבי הכרותם את בני הזוג.

...

אם לא די בכך, הרי שהראיות המנהליות שהביאו העותרים לתמיכה בטענתם או ליתר דיוק הראיות שלא הביאו (ר' סעיף 12 להחלטה) – מצדיקות את אותה מסקנה.

לא מצאתי כי נפל פגם בראיון או בהתרשמות מהעותר נוכח התשובות שניתנו ואיני סבור כי מצבו הנפשי, שעליו הוצגו מסמכים, מביא למסקנה אחרת.

העתירה נדחית.