ביטול החלטת הוועדה על הפקעה והחזרת הקניין בשטח לבעליו

טענה זו אינה נכונה, הואיל והחלטת ועדת המשנה הנקודתית היא החלטה במישור התיכנוני בלבד, ואילו העתירה היא במישור הקנייני בלבד, משמע, לבטל את ההפקעה ולהחזיר את השטח של 114 מ"ר לבעלותם של העותרים, מבלי לשנות דבר בענין השמוש המותר בשטח הזה עפ"י תכנית רע/מק/349/1, שהוא ייעוד שב"צ (ראה עע"מ 2914/03 הוועדה המקומית השומרון נ' חונוביץ, בפסקה 10, עע"מ 9554/10 הוועדה המקומית חדרה נ' רויכמן, בפסקה 8, עע"מ 2784/15 עריית פ"ת נ' שמוחה, בפסקה 45, א' קמר, "דיני הפקעת מקרקעין", מהד' 8, 2013, כרך ראשון, בעמ' 457-455).

"כחלק מחובתה של הרשות לנהוג בשקידה ראויה, היא נידרשת להגשים את הצורך הצבורי, שבגינו הופקעו על ידה מקרקעין, תוך זמן סביר... חובה זו קיבלה משנה תוקף עם חקיקתו של חוק יסוד כבוד האדם וחירותו, וההכרה במעמדה החוקתי של זכות הקנין. אכן, כאשר הרשות אינה מממשת את המטרה הציבורית שעמדה ביסוד ההפקעה, הרי הפגיעה בזכות הקנין שנגרמה עקב ההפקעה עלולה להיהפך לבלתי מידתית. פסיקת בית משפט זה אף הצביעה על שני פניה השונים של עילת השהוי במימוש מטרת ההפקעה. בפן הראייתי, השהוי כשלעצמו עשוי להצביע, לעיתים, על זניחת מטרת ההפקעה. היינו, עצם העובדה שהרשות משתהה זמן רב במימוש מטרת ההפקעה עשויה ללמד על כך שאין לה צורך אמיתי בקרקע שהופקעה. בפן המהותי, השהוי במימוש מטרת ההפקעה עשוי להוות הפרה של החובה המוטלת על הרשות מכוח המשפט המינהלי לפעול בשקידה ראויה למימוש מטרת ההפקעה .... היה ובית המשפט יגיע למסקנה שהרשות אכן זנחה את מטרת ההפקעה, באפשרותו להורות על ביטול ההפקעה והשבת המקרקעין שהופקעו לבעליהם המקוריים ..... בבואו לבחון את סוגית זניחת מטרת ההפקעה, נידרש בית המשפט להיתחשב בכלל נסיבות המקרה. בהקשר זה נידרש בית המשפט לבחון, בין היתר, את מידת השהוי במימוש מטרת ההפקעה, את הנזק שניגרם לבעל הזכות במקרקעין כתוצאה מהשיהוי, ואת הפגיעה באנטרס הצבורי שעלולה להגרם אם תבוטל ההפקעה. ההחלטה אם לבטל את ההפקעה מחמת שהוי במימושה תיתקבל בסופו של דבר בהתאם לאיזון שערוך בית המשפט בין השיקולים הנזכרים .....". (דברי כב' הנשיא גרוניס בעע"ם 9554/10 הוועדה המקומית חדרה נ' חליפיו של יעקב רויכמן ז"ל [פורסם בנבו] בפסקה 7).

...

אפנה בענין זה לגזר הדין, שניתן נגד העותרים, ובו מציין בית המשפט (בעמ' 64) "שאותו שטח מיועד להפקעה לא משמש הלכה למעשה את הציבור, ולא נמסר לביהמ"ש למה הוא נועד לשמש, והאם סיכלו הנאשמים, בחריגות הבניה שלהם לשטח זה, שימושים מתוכננים". לאור כל האמור, נראה כי דין העתירה להתקבל, זאת בכפוף לכך שלא ייווצר מצב שבו פתח יציאת החרום מן המקלט הציבורי יישאר בתוך שטחם הפרטי של העותרים.

(א) אני מקבל את העתירה ומורה על ביטול הפקעתו של שטח של 112.96 מ"ר בחלקה 114 בגוש 7655 ברעננה, באופן שהשטח המופקע יהיה 36.04 מ"ר בלבד.

(ב) כמו כן, אני מורה על צמצומה של הערת האזהרה שנרשמה לטובת עיריית רעננה לפי סעיף 19 לפקודת הקרקעות, לשטח של 36.04 מ"ר בלבד, במקום 149 מ"ר. (ג) המשיבות תישאנה באגרת המשפט וכן בשכר טרחתו של המהנדס מר דבדבני מטעם העותרים, בתוספת הצמדה וריבית כחוק עד התשלום בפועל.

רקע: זו עתירה מנהלית לביטול הפקעה שבוצעה במקרקעין ולחילופין לביטול ההפקעה בשטח המקרקעין שלא מומש לייעוד הצבורי, ולהורות לשלם פיצויים "בגין החלק שמומש כסלילת כביש ומדרכות וכן בגין אובדן ההכנסה הפירותית על כל החלקה", ולחלופי חילופין להורות למשיבות להמיר שטח החלקה בקרקע חלופית בבאקה.

על כן לא אסביר מדוע צדק בוותרו על טענה זו. כמו כן חזר בו מטענתו כנגד ההחלטה מיום 29.1.95, שאינה החלטת הפקעה אלא פירסום ברשומות למתן תוקף לתוכנית ביניין עיר ענ/125, תוכנית מיתאר מקומית לבאקה אל גרביה, וכן כנגד ההחלטה מיום 7.9.03, שאינה החלטת הפקעה אלא פירסום הודעה לפי סעיף 19 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, וחוק התיכנון והבנייה, בדבר העברת הקרקע המתוארת בתוספת לקניינה הגמור והמוחלט של המשיבה 2, לאחר שהודעה לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות פורסמה ב-13.2.03.

זאת, בעיקר משום שהעתירות כנגד החלטות אלה התיישנו זה כבר, שלא לדבר על האיחור הרב בהגשת טענות כנגד החלטות אלה, כאשר כעולה מהעתירה עצמה, הזכויות במקרקעין היו של אביו של העותר, שנפטר ביום 28.1.96, והעותר ירש חלק מהמקרקעין, ובגין המקרקעין הוגשו דרישות לפצוי כבר ב-14.6.04, והעותר ידע על ההפקעה הצפויה לכל המאוחר ב-29.8.96 (סעיף 8.2.4 לעתירה).

על כן, השאלה שנותרה לדיון היא האם לאחר שההפקעה בוצעה כדין, לא מומש הייעוד הצבורי של הקרקע המופקעת, ועל כן יש להשיב את הקרקע לבעליה, בשל זניחת מטרת ההפקעה, ועל פי עע"מ 1369/06 הלל הורביץ נ' הועדה לתיכנון ולבנייה חדרה, ובג"צ 2390/96 יהודית קרסיק נ' מדינת ישראל.

על פי הפסיקה שצוטטה על ידי העותר, ופסיקה נוספת (עע"מ 10398/02 וייס נ' עריית ראשון לציון (ניתן 25.5.05); עע"מ 325/07 קשר ביניין השרון בע"מ נ' הועדה המקומית כפר סבא (ניתן 5.3.09); עע"מ 319/05 ברונשטיין נ' המועצה המקומית זיכרון יעקב (ניתן 1.2.07) ועוד), העובדה שבחלוף 17 שנה מההפקעה עדיין לא פותח השטח הצבורי הפתוח כפי שראוי לעשות בסופו של דבר, אינה מלמדת על זניחת המטרה הציבורית, במיוחד כאשר שטחים סמוכים הכלולים באותה תוכנית פותחו ומומשו.

...

על פי הפסיקה שצוטטה על ידי העותר, ופסיקה נוספת (עע"מ 10398/02 וייס נ' עיריית ראשון לציון (ניתן 25.5.05); עע"מ 325/07 קשר בניין השרון בע"מ נ' הוועדה המקומית כפר סבא (ניתן 5.3.09); עע"מ 319/05 ברונשטיין נ' המועצה המקומית זכרון יעקב (ניתן 1.2.07) ועוד), העובדה שבחלוף 17 שנה מההפקעה עדיין לא פותח השטח הציבורי הפתוח כפי שראוי לעשות בסופו של דבר, אינה מלמדת על זניחת המטרה הציבורית, במיוחד כאשר שטחים סמוכים הכלולים באותה תוכנית פותחו ומומשו.

סיכום על פי כל האמור לעיל, מכיוון שהמטרה הציבורית של ההפקעה לא נזנחה, אני דוחה את העתירה.

בהתאם לתקנה 512 החלה מכח היקש, ולאור העובדה שהעותר לא פנה למשיבות בפנייה מוקדמת, לאחר ההחלטה וקודם להגשת העתירה, כך שניתן היה לחסוך את הגשת העתירה או לפחות למקד אותה, העותר ישלם למשיבה 1 הוצאות משפט בסך 10,000 ₪, ולמשיבה 2 הוצאות משפט בסך 11,700 ₪.

ראה בענין זה עע"מ 2914/03 הוועדה המקומית השומרון נ' חונוביץ (בפסקה 10): "לטעמי, בדין קבע בית המשפט המחוזי כי אין לשנות את ייעוד הקרקע אף אם הוחלט על ביטול ההפקעה (תוצאה לה כאמור איני מסכים בנסיבות המקרה דנא). יש להבחין בין ביטול ההפקעה מפאת שהוי במימוש המטרה לשמה הופקעה הקרקע, לבין שינוי ייעוד הקרקע לפי התוכנית החלה. ביטול ההפקעה אינו גורר אחריו את שינוי ייעוד הקרקע. הביטול אף אינו מחזיר את ייעוד הקרקע לזה שהיה קיים טרם יועדה הקרקע לשימוש צבורי. ביטול ההפקעה מחזיר את מצב הדברים שהיה עובר להודעת ההפקעה, היינו הקרקע חוזרת לבעליה המקוריים. עם זאת, ייעודה נותר כפי שהיה על-פי התוכנית החלה, שהרי ביטול ההפקעה אין משמעו ביטול ההוראה בתוכנית שקבעה את הייעוד הצבורי. לשון אחר, קרקע שיועדה לשימוש כשטח צבורי נותרת כקרקע שזה ייעודה, אף אם חזרה לידי בעליה. ההחלטה בדבר שינוי ייעוד קרקע הנה החלטה תכנונית, אשר בית המשפט אינו המוסד המתאים לקבלה (ראו, בג"ץ 465/93 טריידט ס.א, חברה זרה נ' הועדה המקומית לתיכנון ולבנייה, הרצליה, פ"ד מח(2) 622, 636-635 (1994)). מכאן, כי על בעל קרקע, אשר מעוניין בשינוי הייעוד, לפנות לרשויות התיכנון וליזום תוכנית חדשה". וכן עע"מ 9554/10 הוועדה המקומית חדרה נ' רויכמן (בפסקה 8): "ביטול ההפקעה הוא סעד שבית המשפט מוסמך לתת כאשר מוכחת לפניו זניחת מטרת ההפקעה. סעד זה הוא במישור הקנייני. על כן כאשר בית המשפט מורה על ביטול ההפקעה הוא אינו מיתערב בשאלה התכנונית של ייעוד המקרקעין אלא בוחן את היתנהלות הרשות שהפקיעה את המקרקעין, בהתאם לכללי המשפט המינהלי. השאלה המתעוררת, איפוא, בפני בית המשפט אינה השאלה התכנונית של קיום צורך במקרקעין המיועדים לשימוש מסוים במקום מסוים, אלא השאלה של תקינות פעולת הרשות ביחס למקרקעין שהופקעו. אכן, בנסיבות אלה, כאשר בית המשפט מגיע למסקנה כי יש להורות על ביטול ההפקעה, עלול להווצר מצב בו מצויים בידי בעל המקרקעין שהופקעו מקרקעין שייעודם הוא צבורי ואין באפשרותו לממש ייעוד זה בעצמו. מצב זה מגביל אמנם משמעותית את בעל המקרקעין במימוש זכויותיו הקנייניות, אך הוא מצמצם את עוצמת הפגיעה בזכות הקניין הכרוכה בהפקעה עצמה. למעשה, מצב דברים זה מחזיר את הגלגל אחורה לנסיבות ששררו לאחר קביעת ייעודם הצבורי של המקרקעין במישור התיכנוני ובטרם בוצעה ההפקעה". וכן עע"מ 2784/15 עיירית פתח תקוה נ' שמוחה (בפסקה 45): "אכן, אין מתאם בין הסעד של ביטול ההפקעה, שהוא סעד קינייני באופיו, לבין הסעד של שינוי ייעוד המקרקעין, שהוא מקצועי-תיכנוני...

אם וכאשר יעשו העותרים כן, תחול ההלכה, כפי שנקבעה (שם, בהמשך), ולפיה: "במקרים בהם הורתה ערכאה שיפוטית על ביטול ההפקעה מחמת זניחת המטרה, ברי כי על הרשות יוטל נטל בעל משקל לנמק מדוע לא ישונה הייעוד הצבורי בהתאם". וכן בענין שמוחה (עע"מ 2784/15, בפסקה 48): "על הרשות מוטל נטל שאינו פשוט אם ברצונה להודיע מחדש על הפקעת המקרקעין או אם תסרב לשינוי הייעוד במסגרת תכנית שתוצע לה על ידי שמוחה". דברים אלה מתחזקים, אם אכן תנתן התחייבות בכתב של העותרות (כפי שהוצע על ידן במהלך הדיון), ולפיה, כאשר יקום הצורך לעשות שימוש בחלק הדרומי של חלקה 710 למטרה ציבורית, הם מתחייבים להרוס מיד את כל שייבנה על ידם שם, מבלי לידרוש כל פיצוי שהוא.

...

גם טענות העותרים בענין שינוי ייעוד החלק הצפוני של החלקה, לייעוד של "דרך ו/או טיפול נופי", דינן להידחות, שכן, התכנית הכוללנית איננה פוגעת בתכניות מאושרות (ובכלל זה, התכנית שמכוחה הוקמה תחנת הדלק לפני 60 שנה); ושנית, בתכנית הכוללנית עצמה (בסעיף 3.12.1) נקבע כי אחד השימושים המשניים המותרים בייעוד זה הוא "תחנת תדלוק בהתאם לתכנית מאושרת החלה במקום". הדרך היא ליזום תכנית חדשה כפי שציינתי, וכפי שנאמר בפסיקה, "על בעל קרקע אשר מעונין בשינוי הייעוד, לפנות לרשויות התכנון וליזום תכנית חדשה" (עע"מ 2914/03 חונוביץ, בפיסקה 10).

בשים לב לכך שנכון להיום אכן אין עדיין כל תכנית ביחס לקרקע נשוא העתירה, ובשים לב לאמור לעיל, אני סבור כי אם יגישו העותרים תכנית (ואינני מביע כל דעה באשר לסיכוייה של תכנית כזאת), ויצרפו גם התחייבות בכתב כאמור, ראוי יהיה, לדעתי, למוסדות התכנון לא לדחות את התכנית על הסף אך בשל היותה סותרת את התכנית הכוללנית.

לסיכום, העתירה נדחית.

מבוא בפניי עתירה מנהלית שהוגשה על ידי מר גאנם נסיב (להלן: "העותר"), כנגד החלטת הועדה המחוזית לתיכנון ובניה מחוז צפון (להלן: "הועדה המחוזית" או "המשיבה 2") מיום 06/03/18, במסגרתה דחתה הועדה המחוזית היתנגדות העותר להפקעת שטח קרקע, המצוי בבעלותו, ובהתאם הורתה לועדה המקומית לתיכנון ולבניה בקעת בית כרם (להלן: "הועדה המקומית" או "המשיבה 1") לפעול להפקעת השטח האמור ורישומו על שם המועצה המקומית סאג'ור (להלן: "המועצה המקומית או "המשיבה 3"), שמצידה תפעל לסלול בשטח הקרקע שהופקע, קטע דרך שיהווה גישה קרקעית למגרשים המשיקים לדרך.

בדיון שהתקיים בעתירה הראשונה ביום 11/12/17, ולאור העובדה כי החלטת הועדה המחוזית מיום 13/10/16 לפיה הורתה על הפקעת שטח הקרקע שבמחלוקת, התקבלה מבלי שהועדה המחוזית שמעה את העותר, ובהמלצת בית המשפט, הגיעו הצדדים לידי הסכמה כי הועדה המחוזית תקיים דיון חוזר בבקשת המשיב 4 להורות על הפקעת שטח הקרקע הרלוואנטי בחלקה 77, לצורך סלילת קטע הדרך המבוקש, אליו יזומן העותר.

עוד טען העותר, כי החלטות הועדה המקומית והועדה המחוזית שנועדו להפקיע את השטח הרלוואנטי לסלילת קטע הדרך בחלקה 77, מנוגדות אף להוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחרותו, מהוות פגיעה בקניינו של העותר ובאנטרס ההסתמכות שלו, וזאת ללא כל צורך צבורי בכך, שעה שמימוש הדרך בהתאם לתכנית המתאר נעשה לפני עשרות שנים, עת הוקמה שכונת החיילים המשוחררים, ונסלל הכביש, עד לגבול חלקה 77, ללא כל צורך בהפקעה של אותו קטע מהחלקה.

פגמים אלה, מצדיקים לשיטת העותר קבלת העתירה על דרך ביטול החלטות הועדה המחוזית והועדה המקומית להפקעת השטח הרלוואנטי מחלקה 77, ביטול כלל ההליכים שננקטו על ידי הועדה המחוזית והועדה המקומית להפקעת הקרקע, וקביעה כי אין כל צורך תיכנוני ו/או אחר באותה הפקעה.

המערער טען, כי הפקעת שטח הקרקע נשוא העתירה לא בוצע לשם מימוש צורך צבורי, אלא על מנת להעביר את השטח לידי המשיב 4, אשר חויב במסגרת פסק דין שניתן על ידי בית משפט השלום בעכו ביום 19/01/14 בת"א 30242-05-11, להשיבו לעותר.

...

משדין העתירה להידחות לגופה, התייתר אפוא הצורך לדון בטענות המקדמיות שהועלו על ידי הוועדה המחוזית והמשיב 4 בתשובתם.

ואולם כאמור, משדין העתירה להידחות לגופה, לא מצאתי מקום להרחיב בקשר לטענות המקדמיות.

סוף דבר סיכומו של דבר, ולאור כל המפורט לעיל, דין העתירה להידחות.

בנוסף לכך, נטען כי ייעוד ההפקעה היה מחנה צבאי, וכי שינוי הייעוד לטובת יישוב אזרחי מחייב את השבת המקרקעין לידי בעליהם.

בבג"ץ 5470/17 מוחמד נ' שר הבטחון (9.10.2018) (להלן: עניין מוחמד) טענו העותרים כי "קם ספק של ממש בדבר קיומן של אדמות פרטיות בתחומי התכנית, וכי בשים לב לחובת המשיבים לפי המשפט הישראלי והמשפט הבנלאומי לשמור על קניינה הפרטי של האוכלוסייה המוגנת באיזור, היה על הועדה לעכב את החלטתה עד להכרעה בטענות הקנייניות על ידי הגורם המוסמך" (שם, פסקה 18).

מה יקרה אם בעתיד יתברר כי מדובר במקרקעין בבעלות פרטית פלסטינאית – האם עלולה השקעתו לרדת לטמיון? האם לא ראוי להורות על ביטול התכנית כדי למנוע מעין-הסתמכות כזו? התשובה לשאלות אלה אינה נטועה בדיני התיכנון והבניה, העוסקים בשימושים המותרים במקרקעין, אלא בדיני הקניין, העוסקים בטיב הזכויות במקרקעין.

אמנם קיים ספק בדבר זהות האוחזים בזכויות הקניין בחלקי החלקות הללו, אולם מספר נתונים מטים את הכף נגד קבלת העתירה, ובעיקר שהוי וחלוף הזמן, חוסר הידיעה בדבר גבולות ההפקעה המדויקים, האפשרות שתקנת השוק אכן חלה בנסיבות העניין – מבלי לאמוד את סכוייה ולהביע עמדה לגביה, גודל השטח לעומת השטח שעליו חלה התכנית, ועמדת הועדה לפיה גריעת חלקי החלקות משטח התכנית – היה ויעלה צורך כזה בעתיד – לא תיפגע בהגיון התיכנוני של יתר חלקי התכנית.

...

כך בוודאי ביחס למקרקעין שלגביהם נטען לקיומה של הפקעה, אך מסקנה זו עומדת בתוקפה גם ביחס לחלקי החלקות שלא הופקעו.

אין יסוד בדין להיעתר לבקשות אלה, וממילא משיבי המדינה הסבירו את פשר השינוי בעמדתם, והסבריהם מתיישבים עם אופן השתלשלות ההליך וכתבי הטענות שהוגשו בו. סוף דבר, ובשל כל הטעמים המפורטים לעיל, לרבות מתן משקל לחלקם של כל הצדדים בהשתלשלות ההליכים, הייתי מציע לחבריי לבטל את הצו על תנאי ולדחות את העתירה, וזאת ללא צו להוצאות.

השופט נ' סולברג: אני מסכים; באין עילה להתערבותנו, דינה של העתירה להידחות.