אשרות שהייה מטעמים הומניטריים: זכויות מבקשי מקלט

מנגד, טען המשיב בתגובתו כי דין הערר להדחות, משום שלשר הפנים מוקנה שיקול דעת רחב בבואו ליתן אשרות שהייה בישראל, וכי רצונה של המבקשת בודאות, אינו מהוה, כשלעצמו, בסיס להענקת מעמד של קבע.

עוד טוענת המבקשת, כי מדיניותו המצמצמת של המשיב ביחס לפליטים מוכרים, חריגה אף ביחס למדיניותו שלו-עצמו – משום שבעלי מעמד של תושבות ארעית מטעמים אחרים, בישראל, אשר מחזיקים ברישיון מסוג א/5, זכאים, במוקדם או במאוחר, למעמד של קבע; ואילו אפשרות שידרוג זו נעדרת דוקא מהנהלים העוסקים בפליטים מוכרים ומחוסרי אזרחות – שבעניינם חלות הוראות הדין הבנלאומי "להקל על התאזרחותם". לצד האמור, טוענת המבקשת, כי עניינה מלמד על הנחיצות בקביעת הלכה בדבר היחס בין נוהל הטיפול במבקשי מקלט, שאינו כולל אפשרות שידרוג מעמד, כאמור, לבין הנוהל ההומניטארי, אשר משמש כנוהל שיורי; וכן, כי יש להתאים את התנאי האמור בסעיף י"ב לנוהל ההומניטארי, לפיו "ככלל, בקשה לשידרוג מעמד לרישיון ישיבת קבע מטעמים הומנטריים, תוגש לאחר שהמבקש שהה תקופה רצופה בת 10 שנים לפחות ברישיון לישיבת אירעי מסוג א/5 שניתן בהתאם לנוהל זה" (ההדגשה הוספה – נ' ס'), לעניינם של פליטים מוכרים.

...

מנגד, טען המשיב בתגובתו כי דין הערר להידחות, משום שלשר הפנים מוקנה שיקול דעת רחב בבואו ליתן אשרות שהייה בישראל, וכי רצונה של המבקשת בוודאות, אינו מהווה, כשלעצמו, בסיס להענקת מעמד של קבע.

בפסק דין ממצה ומנומק מיום 27.2.2023, שניתן בבית המשפט המחוזי בירושלים (השופטת ע' זינגר) נאמר בין היתר, כי "נוהל מבקשי מקלט מאפשר ליתן מעמד של תושב ארעי לפליט וזה אכן ניתן למערערת. המשיב אף הוסיף ובחן את בקשת המערערת לשדרוג המעמד, באמצעות ההליך ההומניטרי, אך לא מצא הצדקה לאותו שדרוג". על כן, קבע בית המשפט המחוזי, משמדובר בהחלטה שניתנה בסמכות, כשלא נטען שנפל פגם בהליך קבלתה, ולא נמצא כי ההחלטה אינה סבירה באופן קיצוני, דין הערעור להידחות.

דיון והכרעה לאחר שנתתי דעתי על טענות הצדדים, מזה ומזה, סבורני כי מקצת הטענות המועלות בבקשה, עשויות לעורר שאלה משפטית עקרונית, כזו החורגת מעניינה הפרטני של המבקשת, שאלה שבית משפט זה טרם נדרש להכריע בה. על כן, וביחס להיבט זה בלבד, נכון יהיה לדון בבקשת הרשות לערער כאילו ניתנה רשות, והוגש ערעור על-פי הרשות שניתנה, וזאת מכוח סמכותנו שלפי תקנות 149(2) ו-138(א)(5) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשע"ט-2018, החלות בהליך דנן מכוח תקנה 34(א) לתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), תשס"א-2000.

לסיכום, משדנו בבקשת הרשות לערער כאילו ניתנה רשות והוגש ערעור על-פי הרשות שניתנה ביחס להיבט הנ"ל, סבורני כי דינו של הערעור לדחייה: אמנת הפליטים אינה מקימה למערערת זכות קנויה למעמד של קבע, או לאזרחות, שאותה צריכה מדיניות המשיב להגשים.

או אז, ביום 18.02.10 הגישה העותרת בקשה למקלט מדיני בישראל.

ביום 25.07.12 הגישה העותרת בקשה חדשה למתן רישיון ישיבה בישראל מטעמים הומנטאריים.

היא ציינה כי לא עתרה בזמנו כנגד דחיית בקשתה למתן אזרחות מפני שלא הבינה כי בקשתה נדחתה הואיל והמשיב לא המציא לה כל החלטה אלא אך העניק לה אשרת שהייה נוספת.

לטענתה, הייתה לה זכות לאיחוד מישפחות המעוגנת בחוק האזרחות, התשי"ב-1952, זכות שנגדעה עם פטירתו של בעלה המנוח בשל טעות שנעשתה קודם לכן על ידי המשיב.

...

וועדת ההשגה אימצה אף היא מסקנה זו. מסקנה זו נתקבלה נוכח העובדה שהעותרת נכנסה לישראל רק לאחר היותה בת 60; אין לעותרת ולמנוח ילדים משותפים; אין לעותרת קרובי משפחה בישראל ואין לה קשר עם משפחת המנוח; בנה היחיד מתגורר בבולגריה וכך גם נכדהּ; ואין לעותרת חוג חברתי משמעותי בישראל.

לדבריה, בחינה נכונה של העובדות מובילה למסקנה כי מירב זיקותיה הן לישראל: היא הייתה נשואה למנוח, אזרח ישראל וחיה עמו 6 שנים בשלום ובאהבה באותה דירה והיא סעדה אותו עד יומו האחרון; קברה של בעלה המנוח בישראל; היא דוברת את השפה העברית; רכשה דירה בישראל; רכשה חברות בישראל; קשרה את גורלה עם ישראל; חוגגת את חגי ישראל; ולדבריה היא "ישראלית לכל דבר ועניין". היא העתיקה את מרכז חייה לישראל ולא נותר לה דבר בארץ מולדתה, בולגריה, מלבד בנהּ בן ה-52 אשר במהלך השנים התרחק מעמה.

עוד נקבע כי הוועדה הבין-משרדית לא מצאה "דבר מה נוסף" או "טעם מיוחד" שיטה את הכף לטובת העותרת ומסקנה זו נתקבלה על דעת ועדת ההשגה.

במועד האמור הגיש המערער בקשה למקלט, שלאחר כשלושה חודשים ביקש לבטל.

בית הדין קבע כי לא הונחה לפניו תשתית ראייתית לכך, והוסיף כי ההליך המדורג מאפשר למשיב לבחון את ההצדקה למתן מעמד בכל עת, וכי "אין מדובר בחישוב אריתמטי לבדו של מניין השנים האמורים בנוהל כדי לזכות את העורר במעמד". בית הדין הוסיף וקבע כי טענות שהעלה המערער בעיניין ביטול אשרה מסוג א/5 שהייתה בידו בטרם פקע ההליך המדורג אשר הובילו לטענתו לאי השלמת הליך הגיור שבו נטל חלק, אינן יכולות להיתקבל שהרי "מדובר בטענה תאורטית שכן אין ערובה כי הלה היה צולח הליך זה אף לו היה אוחז כטענתו ברישיון ישיבה אירעי מסוג א/5". טיעוני הצדדים ב"כ המערער טוען כי בעיניינו של מרשו מתקיימים טעמים הומנטריים המצדיקים מתן מעמד בישראל בשל שהייתו הממושכת בישראל, הקמת עסק בה, נישואיו במשך שנים לאזרחית ישראלית והתערות בקהילת חב"ד בעירו.

בית המשפט העליון קבע בעיניין זה כי כלהלן: "לא כל בקשה המונחת על שולחנה של הועדה הבינמשרדית צריכה להיות נדונה על-ידי הועדה עצמה. כאמור, הנוהל מכוחו פועלת הועדה הבינמשרדית נותן לראשת הדסק סמכות לדחות את הבקשה על הסף אם על פניו היא לא מעלה טעמים הומנטריים. מטעמים של יעילות מינהלית, יש היגיון בכך שבקשות אשר על פניהן אינן מגלות טעם הומניטארי יוכלו להדחות על הסף,... אולם על ראשת הדסק לוודא כי בקשות המעלות על פניהן טעמים הומנטאריים יגיעו אל שולחנה של הועדה הבינמשרדית. הנוהל לא קובע מהם הקריטריונים על-פיהם תכריע ראשת הדסק האם בקשה אינה מגלה 'על פניה' טעם הומניטרי... לשיטתנו, האיזון בין ההגנה על זכויות האדם של המבקשים מעמד מטעמים הומנטאריים לבין הצורך לנהל את משאביה הציבוריים של הועדה הבינמשרדית ביעילות מוביל למסקנה כי על מנת שבקשה תועבר לועדה הבינמשרדית די שהיא תעלה סיכוי מסוים לקבלתה. היינו, די בכך שאין מדובר בבקשה שמראש ברור כי הדיון בה יהווה ביזבוז לא מוצדק של משאבי ציבור. אין מקום לידרוש מן המבקש להראות כי קיים סיכוי סביר שבקשתו תיתקבל, שכן אין להציב משוכה כה גבוהה בטרם תנתן למבקש האפשרות לפרוש את טענותיו בפני הועדה... אנו סבורים כי על מנת שתהיה משמעות לדיון ב'חריגים הומנטריים' המסננת של דחייה על הסף צריכה להיות קפדנית, אך לא כזו שמעבר דרך חרכיה יהיה נדיר ומתקרב לדרגה של וודאות באשר לקבלת הבקשה עצמה... 'שומר הסף' של הועדה צריך להסתפק בתפקיד של שומר סף – ולא להיות מי שממלא בפועל את תפקידה". בעיניין שלפנינו, נוכח האמור לעיל, אין למצוא פגם בהחלטת המשיבה לדחות את הבקשה על הסף בהיותה חסרת "סיכוי מסוים" להיתקבל.

...

ואולם על פי מדיניות המשיבה אין די בכל האמור לעיל כדי להצדיק מתן מעמד של תושבות קבע או אזרחות בישראל.

בית המשפט העליון קבע בעניין זה כי כלהלן: "לא כל בקשה המונחת על שולחנה של הוועדה הבינמשרדית צריכה להיות נדונה על-ידי הוועדה עצמה. כאמור, הנוהל מכוחו פועלת הוועדה הבינמשרדית נותן לראשת הדסק סמכות לדחות את הבקשה על הסף אם על פניו היא לא מעלה טעמים הומניטריים. מטעמים של יעילות מינהלית, יש היגיון בכך שבקשות אשר על פניהן אינן מגלות טעם הומניטרי יוכלו להידחות על הסף,... אולם על ראשת הדסק לוודא כי בקשות המעלות על פניהן טעמים הומניטאריים יגיעו אל שולחנה של הוועדה הבינמשרדית. הנוהל לא קובע מהם הקריטריונים על-פיהם תכריע ראשת הדסק האם בקשה אינה מגלה 'על פניה' טעם הומניטארי... לשיטתנו, האיזון בין ההגנה על זכויות האדם של המבקשים מעמד מטעמים הומניטאריים לבין הצורך לנהל את משאביה הציבוריים של הוועדה הבינמשרדית ביעילות מוביל למסקנה כי על מנת שבקשה תועבר לוועדה הבינמשרדית די שהיא תעלה סיכוי מסוים לקבלתה. היינו, די בכך שאין מדובר בבקשה שמראש ברור כי הדיון בה יהווה בזבוז לא מוצדק של משאבי ציבור. אין מקום לדרוש מן המבקש להראות כי קיים סיכוי סביר שבקשתו תתקבל, שכן אין להציב משוכה כה גבוהה בטרם תינתן למבקש האפשרות לפרוש את טענותיו בפני הוועדה... אנו סבורים כי על מנת שתהיה משמעות לדיון ב'חריגים הומניטריים' המסננת של דחייה על הסף צריכה להיות קפדנית, אך לא כזו שמעבר דרך חרכיה יהיה נדיר ומתקרב לדרגה של וודאות באשר לקבלת הבקשה עצמה... 'שומר הסף' של הוועדה צריך להסתפק בתפקיד של שומר סף – ולא להיות מי שממלא בפועל את תפקידה". בעניין שלפנינו, נוכח האמור לעיל, אין למצוא פגם בהחלטת המשיבה לדחות את הבקשה על הסף בהיותה חסרת "סיכוי מסוים" להתקבל.

סוף דבר הערעור נדחה.

בשנת 2003 נדחתה בקשה נוספת שהגיש המערער בה ביקש מקלט בישראל.

בעתירה נוספת שהוגשה בסמוך (עת"מ 2887/05), נדחתה בקשת המערער לקבל מעמד קבע בישראל, ועם זאת נקבע כי כל עוד לא יורחק יזכה באשרת שהייה זמנית שתאפשר לו עבודה בישראל - (ב/1).

יחד עם זאת, לפנים משורת הדין, ולאור הטענות בדבר הקשיים הכרוכים בחידוש הרישיון, החלטתי לאשר למבקש רישיון ישיבה אירעי מסוג א/5 מטעמים הומנטאריים לשנתיים רצופות.

ובמקביל, נטען, בין היתר, במטרה ללמד על כך שפסק דינו של בית הדין לעררים אינו חורג ממיתחם הסבירות, שלמערער, בישראל, מעמד אירעי המקנה לו זכויות סוציאליות ובריאותיות מלאות, ובמקביל שהחלטת בית הדין אף אינה סופית.

...

יחד עם זאת, לפנים משורת הדין, ולאור הטענות בדבר הקשיים הכרוכים בחידוש הרישיון, החלטתי לאשר למבקש רישיון ישיבה ארעי מסוג א/5 מטעמים הומניטאריים לשנתיים רצופות.

משכך, לבסוף, נדחה הערר.

תמצית טענות המשיבה תחילה הודגשה הפסיקה העקבית לפיה ראוי לבית משפט זה להימנע מהתערבות בהכרעותיו של בית הדין לעררים, אלא אם כן הגיע לכלל מסקנה שנפלה טעות של ממש בפסק הדין נשוא הערעור [בר"ם 5778/15 פלונית נ' משרד הפנים – רשות האוכלוסין וההגירה (27.8.2015); בר"ם 4535/16 אחסין נ' שר הפנים (2.11.2016); בר"ם 1686/18 פלונית נ' מדינת ישראל – משרד הפנים (13.5.2018)]; בהמשך לכך נטען, שלא ניתן להצביע על כל טעות בפסק דין זה. לגופו של עניין הודגשו נסיבות הגעתו לישראל ואי עזיבתו אותה למרות שנצטווה לעשות כן. זאת, בדגש על המסמכים המזויפים בהם עשה המערער שימוש לצורך הגעתו.

סוף דבר, החלטת המשיבה תבוטל, ויוחזר עניינו של המערער למשיבה, שתשקול מחדש את בקשתו, ותוציא מתחת ידה החלטה שתשקף, לצד שאר השיקולים הלגיטימיים, שיקול דעת ודיון, גם בהיבט הנוגע להיות המערער מחוסר אזרחות בשים לב לכל האמור לעיל, וגם, תתייחס, ככל שבקשת המערער לא תתקבל, לדעתה בשאלה, מהו המתווה ולוח הזמנים לקבלת החלטה סופית בעניינו.

במסגרת הליכי עתירה לבג"ץ הסכימה המדינה להכניס את שתי המבקשות לישראל מטעמים הומנטריים.

בנוגע למבחן המידתיות במובן הצר טוענת המדינה כי הפגיעה בזכות החוקתית ממותנת בתיקון לחוק באמצעות הסדרים שונים, ובהם מספר תחנות סטאטוטוריות להפעלת ביקורת שיפוטית יזומה והדוקה לבחינת הליך השמתו של מסתנן במשמורת, לצד מתן זכות למסתנן להעלות את טענותיו בפני בית הדין לבקורת משמורת כל אימת שיבקש זאת והאפשרות להגשת ערעורים מינהליים ועתירות מנהליות; עילות השיחרור הקבועות בתיקון, אלו הכלליות, ובתוכן עילת סל של טעמים הומנטאריים מיוחדים, ואלו הנוגעות למסתננים שהגישו בקשה לקבלת אשרה ורישיון ישיבה בישראל; תנאי החזקתם של המסתננים במשמורת המעוגנות במפורש בחוק; ועיגון התיקון במסגרת הוראת שעה.

עוד מזכירות ההנחיות אפשרויות של מרכזי שהייה פתוחים או פתוחים למחצה המחייבים רישום כניסה ויציאה והגבלות דומות, ודרישת התחייבות של ערב להבטחת התייצבות מבקש המקלט להליכים בעיניינו (Detention Guidelines, Annex A).

עם זאת, לא ניתן להיתעלם מכך שחלק מן העמימות באשר לסיווגם של אותם "מסתננים" – באם כמהגרי עבודה לא-חוקיים או כפליטים הזכאים למקלט מדיני – קשורה לאופן שבו טיפלה המדינה באוכלוסיה זו. במשך שנים נימנעה המדינה, מחד, מלבחון בקשות מקלט פרטניות שהגישו נתיני סודאן ואריתריאה, ומאידך נימנעה מלגרשם חזרה לארצותיהם, בין בשל מדיניות "אי ההרחקה זמנית" ובין בשל אילוצים אחרים (כמפורט בפסקה 8 לחוות דעתו של השופט פוגלמן.

...

בנסיבות החדשות שנוצרו, אני סבור כי ניתן יהיה להסתפק באמצעי מידתי יותר: קביעת רף עליון למשמורת שאיננו מגיע או מתקרב לשיעור של 3 שנים.

לנוכח כל האמור, הגם שניתן להבין את ההיגיון בעמדת חבריי לפיה יש לבטל את סעיף 30א כולו, סבורני כי התוצאה הראויה יותר היא מיקוד הסעד בפגם החוקתי הבולט – הרף העליון להחזקה במשמורת.

סוף דבר, דעתי היא כי יש להורות על בטלות סעיף 30א(ג) לחוק ההסתננות, כמפורט לעיל.